划转部分国有资本充实社保基金的缘由与路径

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    在企业职工基本养老保险制度逐步完善过程中，受多种因素影响，形成了一定的基金缺口。在推动国有企业深化改革的同时，通过划转部分国有资本充实社保基金，既可以使全体人民共享国有企业发展成果，增进民生福祉，也是促进改革和完善基本养老保险制度，实现代际公平，不断增强基本养老保险制度可持续性的重要途径。
    2017年11月，国务院发布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》(国发〔2017〕49号)，这一举措使我国社会保障基金具备更加制度化的资金来源，极大地增强了未来我国养老金的可持续性。
    划转部分国有资本充实社会保障基金的缘由
    在计划经济时代，中国长期实行低工资制度，劳动者的工资中并未包含社会保险资金，国家把本应用于职工未来养老的社保资金先用于投资，形成了庞大的国有资产。据统计，从1952年到1978年，职工实际平均工资每年只递增0.38%，这期间工资总额占国民收入的比重仅为18.9%，可见国有资产是过去长期实行低工资、低消费、高积累政策条件下形成的，主要是老职工劳动贡献的积累。划转部分国有资本的基本目标就是弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口，促进建立更加公平、更可持续的养老保险制度。可以看出，划转部分国有资本未来用于社保支出，是一个负责任的政府对于当年的社会保障隐性债务进行弥补的必然选择。
    我国政府于2000年筹建成立了全国社会保障基金理事会，作为中央政府掌握的社会保障基金，是稳定中长期国家财政状况、确保社会保障体系的可持续性，从而保证各项改革开放措施顺利进行的重要物质保证。全国社会保障基金理事会所管理的资产系中央政府专门用于社会保障支出的补充、调剂基金，应当具有弥补社会保障债务的功能和“蓄水池”作用。此次49号文的发布，核心在于推动国有企业深化改革的同时，通过划转部分国有资本充实社保基金，使全体人民共享国有企业发展成果，增进民生福祉，促进改革和完善基本养老保险制度，实现代际公平，增强养老保险制度的可持续性。
    国有资本充实社会保障基金如何划转
    将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围。尤其是金融机构中的国有资产量大质优，未来将为社保基金提供更优质的资金来源。不论是哪种国有股都存在着投资与收益的对应关系，按照实际控制权划分，国有资产分成中央政府国有资产和地方政府国有资产。也正是因为情况复杂，在划转对象上49号文明确规定：将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围。对中央和地方企业集团已完成公司制改革的，直接划转企业集团股权;中央和地方企业集团未完成公司制改革的，抓紧推进改革，改制后按要求划转企业集团股权;同时，探索划转未完成公司制改革的企业集团所属一级子公司股权。
    在几十年的历史变迁中，国有资产权属曾发生过多次变动，各级地方政府财政为支持所属国有企业的发展也曾进行过诸多投资。如果不考虑到各级地方政府的利益要求，不仅不合情理，而且将促使一些地方政府加快逆向选择步伐。例如，当年国有股减持政策出台后，有的地方政府就先尽可能多地将国有股协议转让给其他机构，将获得的资金留在本级财政。这些情况之所以频频出现，与中央和地方利益主体不同有关。此次划转部分国有资本涉及对原有的国有资产产权关系的重组和一种新的所有权关系的形成，划转部分国有资本之后社保基金一方面具有明确的产权关系，没有“全民所有”那种缺乏明晰产权的缺点;另一方面，社保基金又确实具有公众所有的性质，是一种更接近于理想的准公有制形式。随着未来基本养老保险全国统筹的实现，在划转部分国有资产方案实施过程中中央和地方利益主体不同的矛盾也基本上得以化解。
    划转部分国有资本充实社会保障基金，一方面有利于国有资产管理体制的改革，因为除了原有的国有资本控股股东之外，转持国有资本后新增加的社保基金股东促使原先“一股独大”的公司治理结构优化;另一方面社保基金股东将来的转让股权也有利于发展混合所有制经济，促进国有企业本身转变经营机制。
    划转部分国有资本程序的规范化，还可以提供一个新的政策工具：政府可以根据国家安全和经济发展的需要，通过调整上市公司中的持股比例，实施产业之间“有退有进”的战略决策，完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。上市公司作为现代企业制度建设的先行者，由于从改制、上市时股权就已经非常清晰，可以在国有资产管理体制改革方面作为试点，按照国有资产“国家所有，分级管理，授权经营”的原则，将原来代表国家所有的部分股权划转社保基金会。
    划转工作先在国务院国资委监管的中央管理企业、中央金融机构中进行试点，分批划转符合条件的中央管理企业、中央行政事业单位所办企业以及中央金融机构的国有股权。在划转的具体操作中，对于那些中央政府认为在国有经济需要控制的行业和领域，如军工企业，可以为了保持国有控股的地位而长期持有，没有特殊情况一般不转让、变现，而是通过持有资产的分红来体现作为股东的权益。由于这些行业和领域代表了中国企业的发展水平，长期持有这些股权可以享受国家经济发展而带来的增长成果。
    社会保障基金如何处理划转的国有资本
    社保基金会及各省(区、市)国有独资公司等承接主体作为财务投资者，享有所划入国有股权的收益权和处置权，不干预企业日常生产经营管理，一般不向企业派出董事。必要时，经批准可向企业派出董事。这一规定明确了社保基金在持股公司中的作用：社保基金持有划转来的国有资本与原国有企业集团或其他国资系统持股不一样，通常并不追求对公司治理的权力，更多的时候像一个“睡着”了的股东，所追求的是国有资本带来的分红，以及资产的增值。
    获得划转国有资本后的社保基金其持股行为会更像一个战略投资者，由于追求股权增值的目标相对单一、明确，在重新配置股票组合时会增加市场的流通性;由于其持股权重比一般的基金大，还能起到一般基金和散户起不到的作用。同时，由于国有股股权资产是非常优良的资产，社保基金会在其投资组合中还会增持国有股股权，近年上千家上市公司的股东名单中已经多次出现了全国社保基金的身影就是明证。
    国有资产的划转属于存量划转，不管原公司的质量如何，都明确统一的划转比例10%，防止因厚此薄彼而产生的寻租现象。通过统一比例的划转，社保基金会将逐步持有国内上市和非上市公司股权的一定份额，这样做一个潜在的好处是：由于不少上市公司的股票都含有国有股，等比例地划转国有股后社会保障基金持有的股权所组成的投资组合就非常接近股票指数，形成最大的一个“指数基金”，抵御股票市场非系统风险的能力最大限度地得到强化。与此同时，划转来的国有资产是上市公司股权，社保基金就与流通股股东的利益诉求趋于一致，其持股行为会更像一个长期战略投资者，由于追求股权增值的目标相对单一、明确，在重新配置股票组合时会增加市场的流通性;同时，由于其持股权重比一般的基金大，还能起到一般基金和散户起不到的作用，成为股市波动时的“定海神针”。