裴长洪：上海自贸区改革评估

来 源：原载：中国经济报告 2015年12月1日
    裴长洪    陈丽芬　
    《中国经济报告》2015年第第11期刊登了中国社会科学院经济研究所所长裴长洪与陈丽芬撰写的文章——上海自贸区改革评估，文章对上海自贸区贸易便利化进行了评估，在上海自贸区总体方案设定的21项促进贸易便利化具体方案中，完全达标的有17项，占比为80%。全文如下：
     关键词：上海自贸区    贸易便利化    改革评估
    贸易便利化改革是上海自贸区建设的重要目标任务，《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《总体方案》）明确提出，上海自贸区”建设的总体目标是，“经过两至三年的改革试验，力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区”。本文分析了上海自贸区遵循国际通行惯例和标准，提升贸易便利化水平的努力和经验，以及下一步改革发展的趋势。
    贸易便利化改革评估
    自贸区挂牌以来，各部门积极推进职能转变，推出多项制度创新举措，取得了良好的政策实施效果，形成了一批可复制可推广的贸易便利化改革措施。上海自贸区贸易便利化评估采取两种方式：一是对照总体方案中提出的贸易便利化目标进行评估；二是对照贸易便利化的评价标准进行评估。
    1.对照总体方案目标评估。根据总体方案对贸易便利化设定的目标和内容，把贸易便利化分解为四大方面的内容，即拓展贸易类型、延伸贸易业态、升级贸易功能和创新贸易制度，共包括21条具体方案。把总体方案的执行情况分为3个层次，即不达标、基本达标和完全达标。“不达标”指没有执行方案，即没有出台相关政策，政策没有落实；“基本达标”指根据方案出台相关政策，但是政策没有落地；“完全达标”指根据方案出台相关政策，政策落地。
    在21项方案中，完全达标的有17项，占比为80%。包括：统筹开展国际国内贸易，设立国际大宗商品交易和资源配置平台，扩大完善期货保税交割试点，加快培育跨境电子商务，在特定区域设立保税展示交易平台，鼓励跨国公司建立亚太地区总部，支持融资租赁公司设立项目子公司并开展境内外租赁服务，鼓励设立第三方检验鉴定机构，试点开展境内外高技术、高附加值的维修业务，先入区、后报关，实行“进境检疫，适当放宽进出口检验”模式，探索建立货物状态分类监管模式，优化卡口管理、加强电子信息联网，“方便进出，严密防范质量安全风险”检验检疫监管，加强电子账册管理、推动货物在各海关特殊监管区域之间和跨关区便捷流转，加强海关、质检、工商、税务、外汇等管理部门的协作，促进贸易的税收政策等17项措施。基本达标的有2项，占比为10%，包括发展离岸业务，拓展国际贸易结算专用账户的服务贸易跨境收付和融资功能。不达标的有2项，占比为10%，包括组建统一高效的口岸监管机构，探索试验区统一电子围网管理。
    可以看出，上海自贸区挂牌两年以来，贸易便利化水平提升工作按照总体方案设计目标稳步推进，取得了较为丰硕的成果。
    2.对照贸易便利化评价标准评估。根据本文对贸易便利化评价标准的界定，即贸易流程简化、数据元标准化、信息处理无纸化、程序法治化、成本节约、机构协调、监管信息化以及海关合作，对上海自贸区出台的贸易便利化措施进行评估。其中，达到贸易流程简化和成本节约标准的措施分别有11项和10项，海关合作有4项，监管信息化有3项，信息处理无纸化和机构协调各有1项，程序法治化和数据元标准化均为0项。
    上海自贸区在简化贸易流程、提高通关效率、节约贸易成本等方面成效显著。例如，“先进区，后报关”制度使一线进境货物从口岸到区内仓库时间平均从2-3天缩短至半天，企业物流成本平均降低10%；“区内自行运输”大幅度节约企业物流成本和通关时间，据前期试点企业测算，每车每次运输可节约等候时间30分钟，一年可节约物流成本约20万元；“集中汇总征税”进一步简化税收征管手续，应税货物通关时间可节省70%；“企业注册登记”简化了作业流程，报关企业备案等作业平均耗时3个工作日，较报关企业行政许可手续规定的40个工作日审批时间大幅缩短；“保税展示交易”允许企业在自贸区物流围网以外场所进行保税展示交易，企业可按照经营需要进行物流配送，已销售货物在规定时限内进行集中申报并完税，帮助企业降低物流成本和终端售价，加快物流运转速度；“融资租赁”允许承租企业分期缴纳租金，对融资租赁货物按照海关审查确定的租金分期征收关税和增值税，大大降低了企业采购大型进口设备的资金压力，降低企业融资和交易成本；“批次进出、集中申报”改“一票一报”为“多票一报”，扩大企业申报自主权，大幅减少企业申报次数，加快企业物流速度，有效降低通关成本，为自贸区内企业开展“多批次、小批量”进出口业务提供便利；“内销选择性征税”使企业可根据需要自主选择内销货物按进口料件或按实际报验状态缴纳进口关税，扩大企业自主选择权，达到合理减少税负、降低成本的目的；“取消通关单核验”对从上海各口岸入境直接进入自由区的进境备案保税货物在进境备案申报环节，检验检疫部门不再签发入境货物通关单或在进境货物备案清单上签章，海关不再验核入境货物通关单或相应签章；等等。
    海关合作与监管信息化等两方面也出台了积极的措施。在海关合作方面，“海关AEO互认”使区内AA类企业享受AEO互认优惠措施，在国外海关通关速度加快了10%左右；“企业协调员试点”有效落实海关“由企及物”的管理理念，建立了海关与企业“点对点”的联系渠道，提高试点企业通关物流环节的效率，节省企业在生产运行过程中涉及海关通关环节和海关管理环节的运行成本，帮助企业提升市场竞争力；“企业自律管理”给予企业一个可以通过自我管理发现问题并能得到海关减免处置的有效平台，同时也有助于建立海关和企业之间透明的合作伙伴关系。
    在监管信息化方面，“加工贸易工单式核销”使企业每日通过监管信息化系统向海关发送工单数据，海关进行动态实时合算，即时计算核销结果，企业库存差异认定时间从原来的约一个月减少到1-2天，节省企业申报时间，为区内维修和研发等新型业务类型提供了与之相适应的核销模式；“仓储企业联网监管”对使用仓储管理系统（WMS）的企业，实时“系统联网 库位管理 实时核注”的管理模式，实现对货物进、出、转、存情况的实时掌控和动态核查，不同性质、不同类别货物的仓储管理将提升精细化、精准化水平，实现物流仓储的动态、实时管理，方便企业对不同状态货物实施同库仓储经营，提高物流运作效率，降低企业运营成本，适应企业内外贸一体化运作的需求，全面提升自贸区物流仓储服务能级；“智能化卡口验放管理”能使安装电子车牌、使用安全智能锁的车辆通过卡口智能化通道，车牌平均过卡时间从6分钟缩短至45秒，提升通关效率。
    机构协调和信息处理无纸化改革幅度较小。“统一备案清单”将自贸区内企业不同海关特殊监管区域的两种备案清单格式统一为30项申报要素，促进自贸区内4个海关特殊监管区域一体化运作；“简化通关作业随附单证”对一线进出境备案清单以及二线不涉税的进出口报关单取消附单证的要求，必要时再要求企业提供，简化企业报关手续，提高通关作业自动化率。但是，对海关、商检、外汇等管理部门的协同监管并未涉及，信息处理无纸化也只限于取消部分单证。
    程序法治化与数据元标准化并没有相应的促进措施，是未来需要加强的方面。
    贸易便利化进程存在的问题
    1.协同监管效率有待提高。国际贸易监管涉及海关、质检、工商、税务、外汇等多个部门，贸易便利化水平的提升需要各部门协同合作，总体方案中提出要强化监管协作的任务措施。但是目前来看，上海自贸区关于监管协作实施效果并不明显，各部门出台了各自的便利化措施，但是由于信息交流不畅，缺乏部门间的配合而无法落地，或者虽然落地但是却给企业增加了额外的负担。例如，海关实行无纸通关，简化通关作业随附单证，但是税务部门仍然要求提交纸质单据，企业并没有得到实质性的便利。另外，海关、检验检疫、外汇管理局、运输部门、银行和保险等部门执行的数据标准格式不一致，未能与国际接轨，这不仅造成跨部门合作便利化程度大打折扣，同时也增加了开展贸易便利化国际合作的难度。上海自贸区各管理部门需要在业务流程、数据格式等方面实现统一和兼容，从技术层面统一标准，从而推进贸易便利化的发展。
    2.单一窗口有待完善。2014年6月洋山保税港区试点上海国际贸易单一窗口，成为中国首个单一窗口，但是与主要国家的单一窗口相比，仍然存在较大的差距。主要表现在以下几个方面：一是覆盖部门少。美国、瑞典、新加坡的单一窗口包括了所有的贸易监管部门，上海国际贸易单一窗口仅涵盖海关、商检等少数几个部门，这样不利于整体协调推进贸易便利化。二是开展的功能少。国际上的单一窗口功能包括进出口和转口贸易，上海国际贸易单一窗口建设刚开始运行，首期试点项目仅有一般贸易进口货物的申报与结果反馈、船舶出口岸联网核放两个。三是建设模式尚不明确。国际上单一窗口制度包括单一机构、单一系统、单一资料自动处理系统等三种模式，上海国际贸易单一窗口制度还不属于任何一种模式。四是政策制度欠缺。法律法规是单一窗口制度顺利运行的基本保障，但是上海自贸区单一窗口制度法律法规工作暂时还没有启动。五是数据元未能接轨国际标准。新加坡、瑞典和美国等国的单一窗口制度全部启用了世界海关组织的数据模式，且有专门的部门负责对数据元进行标准化，目前，上海国际贸易单一窗口的数据元标准化工作还未启动。
    3.风险管理意识仍需加强。中国的海关风险管理体系建设仍处于起步阶段，上海自贸区对风险管理的探索与实践需要进一步向纵深推进。一是风险管理方面的意识不强，还未建立起完善的评估指标和系统。对风险的把控主要依靠人工审单和查验，整个通关流程缺乏有效的信息化监管，既浪费时间又不能及时发现潜在的风险，不利于通关效率的提升。二是风险管理协作运行监管机制不完善。各管理部门未能形成分工合理、职责分明、优势互补、齐抓共管的风险管理格局。信息资源散落在各部门，缺乏信息资源共享平台。三是风险分析不深入，难以形成风险防控的整体效果。对风险的分析没有建立在科学分析的基础上，只是停留在对简单的数据查询和监控上。四是系统信息技术应用相对滞后，无法适应风险管理智能化的需求，缺乏有效的分析工具和监管手段。
    4.法律法规尚不健全。上海自贸区贸易便利化进程与法律政策不匹配。一是贸易便利化法律地位不够明确。欧盟、美国等发达国家和地区非常重视在立法方面对贸易便利化进行保障。欧盟海关法典的内容体系详细和具体，在法律层面上明确规定了贸易便利化的相关法律地位和实施条件。相比之下，中国与自贸区贸易便利化相关的法律尚属于空白，海关管理、口岸管理、边境防护等只能靠经验进行，并无立法保障。二是制度政策违背统一简化原则。自贸区虽然制定了一系列进出口监管的法规和制度，但是繁琐而不统一，且政策经常调整，与国际脱轨，现有的通关政策与贸易便利化趋势存在明显的不适合。三是监管机构法律权限受限制。上海自贸区的管委会作为统一协调监管机构，负有统一协调海关、商检、外汇、海事等各管理部门，并制定上海自贸区的法律法规实施细则的责任，但是根据《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》第4条规定，管委会是上海市政府的派出机构，其相关的法律权限受到极大的限制。
    （作者分别为中国社科院经济所所长、商务部国际贸易经济合作研究院副研究员）
    （原文见《中国经济报告》    2015年第11期  ，http://news.hexun.com/2015-12-01/180910330.html
    ）