李志青：机构改革将对生态环境更好地行使保护之责

    作者系复旦大学环境经济研究中心副主任
2018年3月13日，提请十三届全国人大一次会议审议的国务院机构改革方案正式亮相，根据国务院机构改革方案，组建自然资源部，不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局；组建生态环境部，不再保留环境保护部。这两个重新组建的部门肩负着超大规模的体量和职责，尽管在名称上不再突出“保护”两字，但机构改革方案的初衷显然是通过大部制改革使相关部门更好行使起“保护”之责。
    在过去40年社会经济发展的推动下，自然资源和生态环境保护已经成为国民经济发展的重要领域，当下，有必要在现有制度基础上，进一步完善生态环境保护的制度建设，解决当前仍不利于自然资源和生态环境保护的体制机制，使得自然资源和生态环境保护制度更加全面地适应生态环境保护的最新需要。
    大部制改革应对“制度缺口”
    过去5年里，自十八届三中全会以来，我国在生态环境保护的制度建设上开展了积极的改革探索与尝试，各种有利于生态环境保护的制度逐步推广实施，取得了一定的成效，但要看到，在几年的尝试中，各类生态环境保护的体制机制仍然面临这样那样的瓶颈，尤其是当新的制度自上而下地逐步落实下去之后，出现了一些新的问题和挑战，进而产生了新的“制度供需缺口”。从生态环境保护的公共品属性出发，其中的“制度供需缺口”主要有两类，一是部门间的协作，二是地区间的协作。
    其一，自然资源和生态环境保护工作牵涉甚广，从保护对象的管辖范围、保护技术的标准和流程一直到保护的执行和实施，都需要各相关部门和地区的参与、合作，远远不是某一个部门和地区就能全部解决的。在此认识的基础上，过去几年里，自然资源和生态环境保护制度建设的核心之一，便是推动部门和地区间的协作，包括建立中央政府部门之间、党政部门之间、上下级部门之间以及地区政府部门之间多层次协作体系。这样的协作既是满足有效保护生态环境的需要，同时，这样的部门协作也能降低自然资源和生态环境保护的“制度成本”，提高我国建设社会主义市场经济的效率。
    其二，就顶层设计的重要性而言，在相关的中央政府部门之间开展协作，显然是自然资源和生态环境保护工作的重中之重，自然资源和生态环境的有效保护对相关职能部门的通力合作提出了较高的要求。
    譬如就大气环境管理而言，在以往的机构设置中，二氧化碳的排放与二氧化硫的排放管理分别从属于发改委和环保部，那么在实际的大气环境保护工作中，也只有在这两个不同部门之间开展协作，才能对大气环境进行统一有效的管理。
    其三，值得注意的是，尽管部门间的协作也可以解决部分问题，但大量的部门间协作也给自然资源和生态环境保护工作带来很大挑战。其中，最大的挑战在于，不同部门之间的各种错综复杂协作关系带来了较高的管理成本，包括沟通成本、信息成本、协商成本等在内的各种“制度成本”，进而在某种程度上损害了“通过部门协作降低成本”的改革初衷。
    为此，如何在最大程度上降低部门间协作的成本、提高协作效率来进一步改善生态环境保护工作的有效性，成为生态文明制度建设的最新方向。故此，在以往各类部门协作的基础上开展机构改革，整合和调整相关部门的职能的制度改革诉求，就变得比以往任何时候都更加突出和迫切。
    将有关自然资源和生态环境保护的职能集中起来
    建设社会主义市场经济体系，要真正厘清市场和政府之间在各种事务中的边界，具体到自然资源和生态环境保护，并不是一个简单的市场失灵或政府失灵的问题，而是关涉到在不同的领域中，市场和政府如何组合起来发挥作用的问题。
    就目前的自然环境和生态环境保护的阶段而言，政府的作用应该表现为如何通过“制度变革”来保障市场经济中公共服务的有效供给，以及保障国民经济的高质量发展。自然资源和生态环境保护的“大部制改革”显然是有利于市场经济的功能定位和区分，由政府而不是市场来主要负责供给“生态环境”的公共品，无疑是自然资源和生态环境保护的最基本原则。
    由此，自然环境和生态环境保护领域的“大部制改革”发展方向是明确的，那就是整合、调整相关部门职能，尤其是将过去几年里形成的部门间有效协作关系以“制度化”的形式固定下来，尽可能地将有关自然资源和生态环境保护的职能集中起来，这也正是开展环保机构改革的重要价值所在。
    总体而言，自然环境和生态环境保护领域的“大部制改革”不仅可以使大部制的机构设置更好地适应生态环境保护工作，同时也可以更好地与社会主义市场经济体系相兼容。