张照新：以乡村振兴战略引领新时代农业农村优先发展

    人民论坛·学术前沿2018年2月上
    【摘要】 推进乡村振兴战略要贯彻习近平总书记提出的“8个坚持”的基本原则，要走城乡融合发展之路、共同富裕之路、质量兴农之路、乡村绿色发展之路、乡村文化兴盛之路、乡村善治之路和中国特色减贫之路。这是切合我国国情、具有中国特色的乡村振兴之路。实施乡村振兴，要在土地制度、投融资、人才培养、城乡户籍和社会制度等方面强化制度供给，激活主体、激活要素、激活市场。同时，推进乡村振兴战略要处理好政府与市场、经济发展与社会建设、小农户与新型经营主体及农村改革与城市改革之间的关系，真正促进乡村的全面振兴。
    【关键词】乡村振兴 农业农村现代化 城乡融合发展
    【中图分类号】F323 【文献标识码】A
    【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.03.005
    党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略，作为七大国家战略之一写入党章。这是党中央着眼于全面建成小康社会、向社会主义现代化强国迈进所作出的重大战略决策。2017年12月底召开的中央农村工作会议就乡村振兴战略的目标、原则和路径及任务做了总体部署。乡村振兴战略指明了农村改革的方向和重点，成为新时代农村现代化的纲领和遵循。深刻理解乡村振兴战略，对于当前和今后一段时期做好农业农村工作具有重要意义。
    乡村振兴战略的重大意义
    实施乡村振兴战略，目标是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，其本质就是农业全面升级、农民全面进步、农村全面发展，实现农业农村的现代化。乡村振兴战略的提出顺应了国情、农情的变化，呼应了广大农民的期盼。
    乡村振兴是基于我国农业农村发展变化和基本矛盾而提出的重大战略。改革开放以来，随着我国新型工业化、信息化和城镇化快速推进，农村资源要素加速向城市和非农产业流动，大量农村人口尤其是青壮年人口进入城市，为我国现代化发展提供了巨大的支撑。但资源要素流出也对农业农村发展带来巨大影响，农民老龄化、农村空心化等现象日益严重，相当比例的村庄呈现凋敝景象，与我国城市现代化发展形成鲜明对照。城乡发展差距成为我国经济社会发展最大的失衡，也成为新时代我国发展不平衡不充分的最集中体现。实施乡村振兴战略，是解决当前我国乡村发展问题的必然要求。
    农业农村现代化是建设现代化强国、实现我国百年奋斗目标的必然要求。党的十九大提出，中国将在2020年全面建成小康社会，2035年要基本实现社会主义现代化，本世纪中叶要建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。我国是农业大国、农村大国，从幅员面积看，城镇地区占地9.43万平方公里，占国土面积比例不到1%，除此之外的广袤区域大部分属于农村地区，占我国国土面积70%以上；在广大农村地区生活着5.90亿人口，占我国总人口的比例超过40%。虽然随着城镇化进程不断加快，仍有相当比例的人口从农村迁往城镇，但即便城镇化率达到70%，届时仍将有超过4亿人住在农村。我国要实现全面现代化，农业农村现代化是题中应有之义。中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。我国农业农村的现代化，决定着全面小康社会的成色，决定着社会主义现代化的质量，也决定着中华民族伟大复兴的中国梦能否如期实现。因此，十九大报告把农业农村置于优先发展位置，把乡村振兴战略作为国家的七大战略之一。
    改革开放40年来农业农村快速发展为实施乡村振兴战略奠定了坚实的物质基础。新世纪以来我国连续14个“中央一号文件”相继出台，把农业作为全党工作的重中之重，实施了“以工补农、以城带乡”、新农村建设等一系列重大战略，农业农村投入持续增加，农业农村发展进入黄金期，农业生产力水平稳步提升，主要农产品供给大幅度增加，农业劳动生产率、土地产出率和资源利用率明显提高。农村基础设施和公共服务不断完善，路、水、电和通迅等基础设施有了根本性改善，村容村貌发生了巨大变化。尤其是十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了一系列新理念新思想新战略，做出了一系列转变农业农村发展方式的制度顶层设计，深入推进农业供给侧结构性改革，不断集聚农业农村发展新动能，为乡村振兴奠定了坚实的物质基础。
    实施乡村振兴战略，实现城乡融合发展，让8亿农民充分发展，获得相对稳定持续的收入和可供其“充分发展”的生活空间，推动乡村实现规模经济和集聚经济效应，将带来新的市场红利的释放，成为新时代我国经济发展的新动能。也正是从上述意义上，十九大报告把农业农村农民问题作为关系国计民生的根本性问题，放在全党工作的重中之重，摆在优先位置。
    乡村振兴战略面临的困难和挑战
    当前，推进乡村振兴还面临着要素配置不合理、产品供需结构失衡、农村生态环境压力加大、农村社会建设严重滞后等问题和挑战。
    从农业生产看，分散的小规模生产仍占有相当大的比例。中国农民户均经营土地7.5亩、5.7块地块，当前超过60%的耕地和近40%的畜禽养殖没有实现规模经营，这给机械和技术推广带来很大的障碍，也造成我国农业生产成本高企，成为制约我国农业国际竞争力的重要原因。另一方面，农村劳动力短缺越来越严重，农业劳动力人口中45岁以上的已经占到45.7%、女性已经占到48.2%，农村实用人才短缺，新型农业经营主体所占比例仍然很低，新型农业生产体系、经营体系和产业体系尚未有效构建。
    从市场看，农产品供给和需求存在结构性失衡。我国人均GDP超过8000美元，城乡居民消费进入加快升级的阶段，不仅要“吃得饱”，还要“吃得好”，对“舌尖上的安全”的需要也更多。但优质化、多样化和专用化的农产品发展依然滞后，高品质的粮食、果菜、奶类、肉类等农产品生产与消费需求尚有一定差距。农产品加工水平和转化增值率依然偏低，农业的生态、社会、文化等功能挖掘不足，产业链条短、附加值不高，带动农民增收能力弱。
    从资源环境看，农业资源制约日益严重，农村地区生态环境恶化趋势未能有效逆转。中国淡水资源总量不足、利用率不高，农业年均缺水量300多亿立方米；全国年均超采地下水215亿立方米，超采区面积23万平方公里；受生态退化和城镇化吞并，全国每年减少耕地600到700万亩，守住耕地红线的压力越来越大；水土资源匹配严重失调，全国50%以上耕地位于北方的干旱、半干旱地区。农业面源污染加剧态势尚未得到根本扭转，中国农药利用率仅为30%到40%，化肥利用率只有大约30%，残膜率高达42%，工业“三废”和城市生活污染向农业农村扩散严重，镉、汞、砷等重金属向水土渗透的趋势尚未得到有效遏制。
    从基础设施与公共服务看，乡村建设存在较大缺口，社会事业明显滞后。根据全国普查结果，截至2016年底，还有52.3%的农户没有用上经过净化处理的自来水，尚有38.1%的村没有路灯，不到一半的农户使用煤气、天然气、液化石油气，28.8%的农户住在砖（石）木或竹草土坯结构的房屋中，中国农村网民规模为2.01亿，农村互联网普及率仅为34.0%、比城镇低35.4个百分点，有电子商务配送站的村仅占25.1%，只有17.4%的村生活污水能够集中处理或部分集中处理，还有46.5%的村没有完成改厕。只有32.3%的村有幼儿园、托儿所，45.1%的村没有执业（助理）医师，43.6%的乡镇没有本级政府创办的敬老院，仅有4.9%的村开展了旅游接待服务。
    从农民收入看，城乡之间存在很大差距，部分老少边穷地区脱贫攻坚难度较大。2017年农村居民人均可支配收入达到13432元，城乡居民人均可支配收入之比仍然高达2.71︰1。农村金融普惠程度低、投资门路少，农民财产性收入比例仍然较低，绿水青山还没有完全转变为群众致富的金山银山。2016年底全国农村贫困人口还有4300多万，且集中在自然条件差、经济基础弱、贫困程度深的地区，并且多为老弱病残等“无业可扶、无力脱贫”的人群，部分已脱贫人群依赖心理加重，“扶贫扶志”任重道远。
    从农村社会看，农村新文化新风尚还未确立，乡村治理有待改善。农村居民文明程度仍然有待提高，村民自治制度需要进一步完善。农村社会受制于血缘、“熟人”、“关系”，还未能营造公平正义氛围，农民的获得感不强。农村信用体系建设缺位，对各种失信、失德、失范等行为还缺乏有效的教育惩戒机制。农业农村新产业新业态缺乏长远规划、法律规范和自律意识，农产品电商上行遭遇信用障碍，类似“青岛天价大虾”和“雪乡宰客”现象屡见不鲜。农村空心化严重，部分乡村呈现出凋敝的精神面貌，少数地区还存在一些突出的治安问题。农村对人才的吸引力不强，“三农”工作后继无人现象愈发严重。
    乡村振兴战略的主要路径
    2017年底的中央农村工作会议提出乡村振兴的目标任务：到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。要如期实现乡村振兴的目标和任务，就要贯彻中央农村工作会议提出的“8个坚持”的基本原则和7大基本路径。
    推进乡村振兴的基本原则。“8个坚持”基本原则，既吸收了改革开放40年经验，也切合了新时代我国国情和农情发展变化的实际。
    一是坚持加强和改善党对农村工作的领导，为“三农”发展提供坚强组织保障。共产党领导是新时代中国特色社会主义的本质特征，也是最大优势。推进乡村振兴战略，也要发挥党的领导这一组织优势。因此中央农村工作会议明确提出，乡村振兴战略，党政一把手是第一责任人，五级书记一起抓，这是实施乡村振兴战略最强有力的政治保障。
    二是坚持重中之重战略地位，切实把农业农村优先发展落到实处。把农业农村工作作为全党工作的重中之重是多年来我国推进农业农村改革与发展的重要经验。党的十九大不仅坚持了这一原则，而且进一步提出要把农业农村发展摆在优先位置。具体而言，推进乡村振兴，要在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排。
    三是坚持把农业供给侧结构性改革作为主线，加快推进农业农村现代化。农业供给侧结构性调整是2017年中央1号文件的主题，也将是未来相当长一段时期我国农业发展的主线。农业是农村的主要产业，农业发达是实现农村产业兴旺的必然要求。因此，推进乡村振兴，就需要坚持推进农业供给侧结构性改革，通过调优产品结构，调顺产业体系，实现一二三产业融合发展，才能让农业成为有魅力的蓝海产业，让农民成为体面职业，让农村成为创业的活力乐土。
    四是坚持立足国内保障自给的方针，牢牢把握国家粮食安全主动权。我国作为14亿的人口大国，农产品供应依赖国际市场是不现实的，也是行不通的。因此，中央提出“谷物基本自给，口粮绝对安全”的粮食底线和“以我为主，立足国内，确保产能，适度进口，科技支撑”的粮食安全战略。这就要求在推进乡村振兴战略过程中，守住农业综合产能不降低的底线。
    五是坚持不断深化农村改革，激发农村发展新活力。推进乡村振兴，既需要国家增加对农业农村的投入，更需要发挥市场的力量，调动农民的积极性，动员全社会的参与。只有深化农村改革，破除现行制度障碍，才能激发农民创业创新的活力，激发工商资本的积极性，形成多元化投入机制，培育农村发展新动能。
    六是坚持绿色生态导向，推动农业农村可持续发展。乡村振兴既需要农村产业发展，更需要有生态宜居的环境。因此必须贯彻习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”的理念，合理利用资源，保护生态环境，以满足人民日益增长的优美生态环境需要。
    七是坚持保障和改善民生。发展的最终目的是为了人民，乡村振兴的目的是为了促进农民的全面发展。因此，要把完善农村公共服务体系，保障群众基本生活作为乡村振兴的重要内容，使农民的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障。
    八是坚持遵循乡村发展规律。农村经济社会发展有其自身的规律，农业农村现代化需要一个历史过程。这就要求在推进乡村振兴战略过程中，要根据其内在规律，科学安排各种基础设施建设和产业发展项目，因地制宜，循序渐进，不能搞运动式建设，不能一窝蜂上马项目。在乡村建设中，要注意合理布局，尤其是保留乡村特色风貌，防止乡村建设走样、演变为“城市农村一个样”。
    乡村振兴的基本路径。城乡融合发展之路、共同富裕之路、质量兴农之路、乡村绿色发展之路、乡村文化兴盛之路、乡村善治之路、中国特色减贫之路，构成了中国特色的乡村振兴道路。
    一是走城乡融合发展之路。“融合发展”，是“以城带乡，以工促农”的深化和提升。其核心就是转变一度占主流的“城市主导、农村从属”的城乡发展倾向，促进城乡经济体系一体化形成全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。一方面，要通过体制机制改革，破除城乡间的要素流动障碍，改变过去城乡失衡的格局，实现城乡之间要素良性互动，让城市的资本、人才和技术进入农业农村，为乡村振兴提供支撑。另一方面，推进城乡之间在社会保障、社会治理和文化建设的一体化，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系。
    二是走共同富裕之路。农民生活富裕是乡村振兴的根本，要让农民更多地分享现代化经济体系的收益。在农村创造平等的致富机会，拓展更多的增收渠道，提供更多的就业创业选择，让农民有持续稳定的收入来源。缩小城乡生活水平和基本公共服务水平的差距，让农民能够方便地享受到现代化的生活设施和社会福利。不仅实现经济上“富裕”，还要让社会管理更加顺畅，文化生活更加丰富，政治参与更加平等，生态建设更加优美，满足农村居民日益增长的美好生活需要。
    三是走质量兴农之路。产业兴旺是乡村振兴的首要任务。进入本世纪以来，国家实施“以工补农、以城带乡”战略，农业综合生产能力大幅提升，农业发展的基本矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾。实施质量兴农战略，就是推进农业由增产导向转向提质导向，通过推进农业标准化，加快农产品质量安全全程追溯体系建设，提高农产品质量，促进农村一二三产业融合发展，构建农业经营体系、生产体系和产业体系，提升农业供给体系的质量和效益，推动我国由农业大国向农业强国转变，保障国家粮食安全，实现农民就业增收。
    四是走乡村绿色发展之路。生态宜居是乡村振兴的关键，这既是我国绿色发展的客观要求，也顺应了城乡居民对美好生活的需要。要推进农业清洁生产，节水节肥节药节膜，降低农业投入品对生态环境的污染和破坏。发展循环经济，推进种养结合，加快秸秆、畜禽粪便和病死畜禽的资源化利用。保护自然资源，通过退耕还林、还湖、还草等，实现山水林田湖草和谐共生。通过创新体制机制、协调多元主体，充分挖掘乡村的农耕文化和康养资源，提供绿水青山供城乡居民休闲旅游、教育亲子、养生养老，实现农村生产、生活和生态的有机统一。
    五是走乡村文化兴盛之路。乡风文明是乡村振兴的保障。弘扬和践行社会主义核心价值观，传承农耕文明，提升农民精神风貌。加强农村公共文化建设，将新型农业经营主体和新乡贤培育有机结合起来，倡导文明乡风、良好家风、淳朴民风，不断提高乡村社会文明程度。
    六是走乡村善治之路。治理有效是乡村振兴的基础，要坚持自治、法治、德治“三治结合”。进一步创新和健全乡村治理体系，加强农村基层党组织建设，完善村民自治制度，依靠自治化解日常经济社会矛盾，依靠法治提供解决纠纷的准绳，依靠德治形成农村和谐的秩序。促进严格执法和民主协商向农村基层下沉，建设平安乡村，确保乡村社会充满活力、和谐有序。
    七是走中国特色减贫之路。坚决打好精准脱贫攻坚战，坚持精准扶贫、精准脱贫，把提高脱贫质量放在首位，脱真贫、真脱贫。实施精准脱贫攻坚战，一个不落下，是确保我国全面实现小康的重要保障。未来，我国脱贫攻坚将更聚焦在深度贫困的地区，通过发展生产、易地搬迁、生态扶贫、发展教育以及社保兜底等多种方式，激发贫困人口脱贫的内生动力。同时，将采取扶贫同扶志、扶智相结合，提升贫困人口的精神面貌，消除其“等靠要”的思想意识，真正让贫困人口摆脱贫困落后的根源。
    推进乡村振兴战略的改革思路
    推进乡村振兴战略的主要举措。要实现乡村全面振兴的宏伟蓝图，必须强化制度供给，坚持改革创新，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，深化农村土地制度、农村集体产权制度和农业支持保护制度改革，健全投融资、生态保护和社会治理等体制机制，着力增强改革的系统性、整体性、协同性。
    一是深化农村土地制度改革。落实“三权分置”“延包30年”等政策，稳定农村土地经营权。改革农村建设用地和宅基地管理制度，将村庄建设用地整治复垦腾退的建设用地指标优先用于农村产业发展项目，允许利用宅基地建设生产用房发展小型加工项目，利用闲置农民房屋发展乡村休闲旅游，盘活农村建设建设用地和宅基地，解决农村一二三产业发展用地难问题。
    二是完善投入保障机制。财政投入是国家推动乡村振兴战略实施的重要抓手。国家将进一步加大对农业农村的投入力度，加快农业农村基础设施建设，提升农村教育、文化和医疗卫生等公共服务水平，加快农村产业发展，继续完善调整农产品收储制度和粮食最低收购价政策。国家将加强支农资金整合，把乡村振兴与脱贫攻坚、美丽乡村建设融合起来，统筹安排小城镇、集镇化、空心村改造，政策资金项目优先向农村、向贫困村倾斜，补齐短板和弱项。
    三是健全乡村振兴人才队伍培养制度。人才队伍是乡村振略实施的主体。要多渠道、多层次培育乡村振兴人才队伍。一方面，以新型农业经营主体带头人、农业职业经理人及骨干农民培育为重点，创新培训机制，强化能力素质提升、生产经营服务和产业政策扶持等，帮助职业农民快速成长。另一方面，支持和鼓励城市各类优秀人才下乡创业创新，参与乡村振兴。引导毕业大学生、专业军人到农民合作社、龙头企业及集体经济组织，参与农村发展，弥补农村高端人才不足的问题。
    四是强化农村金融保险支撑。完善农村金融服务体系，大力发展农村普惠金融，鼓励探索利用移动支付、互联网金融等延伸金融网点和终端，填补农村基础金融服务空白。通过定向降准、信贷担保、产业引导基金等各种方式，引导金融机构向农业农村倾斜，解决乡村振兴的资金缺口。提高现有农业政策保险赔付水平，探索开展价格保险，真正实现对农民的收入保障。
    五是改善乡村振兴创业创新环境。良好的政策环境是充分发挥社会主体参与乡村振兴战略的制度保证。因此，要推进农村体制机制创新，做好“放管服”工作。完善农村道路交通、信息网络和物流体系，完善创业信贷、担保、社保政策，打通农村服务“最后一公里”，为各类主体投资提供良好的公共服务和政策支持。
    需要处理好的四个关系。一是要处理好政府与市场之间的关系。乡村振兴战略作为国家战略，各级党委政府作为责任主体，必将在投入保障、人才培养、基础设施建设、制度改革中发挥主导作用。但乡村振兴，特别是农业农村经济发展，更需要发挥市场对资源配置的决定性作用。因此在推进乡村振兴中，要明确政府和市场之间的边界，政府应把主要力量放在推进制度改革、完善基础设施和公共服务等方面，打造优良的发展环境；在产业发展上，则应尊重经济规律，发挥市场机制的作用，激发各类主体的积极性，从而形成推进乡村振兴的合力。
    二是要处理经济发展与社会进步的关系。乡村振兴目标是农业农村全面现代化，既包括农村产业全面升级，让农民实现就业增收生活富裕，也需要社会的全面进步，让农民在教育、医疗卫生、文化体育和养老等方面享受到更好的服务，农民个人素质得到全面提升。当前，城乡在养老、教育和医疗方面存在的差距比收入差距更大，也是造成城乡发展失衡的深层次的根源。因此在推动农村产业发展的同时，更要关注农村社会事业，加大投入，大幅度提高农村教育、医疗卫生和文化体育等方面的服务水平，完善农村养老保障体系，让农村居民实现全面发展。此外，男女性别比例不平衡所带来的社会问题、农民群体分化所造成的纠纷和冲突，将成为农村社会中的重要问题，需要引起更多关注。
    三是处理好小农户与各类新型经营主体的关系。推进乡村振兴战略，需要培育
    家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体，需要引入工商资本，发展龙头企业。这些新型经营主体，尤其是工商资本，不但可以带来乡村振兴所急需的资金要素，还为各类优秀人才和先进技术进入农业农村提供了载体和渠道，是农村经济发展的引领力量。但也要看到，未来仍将是一大批小农户在农村生活就业，从事农业生产。乡村振兴的目的就是为农民创造更加美好的生活，促进农民的全面发展。在乡村振兴中，要处理好小农户与各类新型经营主体尤其是工商资本的关系，把小农户与农业现代化有机衔接。一方面，要保障小农户的土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产收益分配权；另一方面，要引导各类新型经营主体与小农户建立有效的联结方式，将先进技术理念导入小农户生产过程，享受到农业现代化带来的收益。尤其要防止部分工商资本借乡村振兴的名义到农村搞地产开发，把农村变成房地产开发的第二战场，不但破坏了农村生态环境，更偏离了乡村振兴的目的和宗旨。
    四是处理好农村改革和城市改革的关系。乡村振兴，既需要引导城市的资本、人才和技术进入乡村，更需要让部分农村人口向城市和非农产业转移，成为城市市民。因此要进一步改革城市的户籍、住房和养老、医疗、教育等制度，让进城就业的农民能够享受到城市的公共服务，真正在城市安家落户，才能为农民退出承包地、宅基地创造条件，为乡村振兴创造更好的空间和条件。
    （农业部农村经济研究中心副研究员彭超为本文的通讯作者）
    参考文献
    韩长赋，2017，《大力实施乡村振兴战略》，《人民日报》，12月11日，第7版。
    韩长赋，2018，《积极推进小农户和现代农业发展有机衔接》，《求是》，第1期。
    刘家义，2018，《深入贯彻落实十九大精神 全力推动乡村振兴》，《人民日报》，1月12日，第10版。
    The Prioritized Development of Agriculture and Rural Areas in the New Era Led by the Village Rejuvenation Strategy
    Zhang Zhaoxin
    Abstract: To promote the strategy of rejuvenating the countryside, we must implement the basic principles proposed by General Secretary Xi Jinping and take the road of urban-rural integrated development, the road of common prosperity, the road of rejuvenating agriculture through high qualty, the road of rural green development, the road of the prosperity of rural culture, the road of good governance in the rural areas, and the road of poverty reduction with Chinese characteristics. These roads are suited to China's national conditions and have Chinese characteristics. For the rejuvenation of the countryside, we should strengthen the institutional supply in terms of the land system, investment and financing, personnel training, urban and rural household registration and social system, and activate the market players, production factors and the market. In the meantime, we should also properly handle the relationship between the government and the market, between economic development and social undertakings, between small-scale rural households and new business operators as well as between rural reform and urban reform, and truly promote the overall rejuvenation of the rural areas.
    Keywords: Rural rejuvenation, agricultural and rural modernization, urban-rural integrated development
    张照新，农业部农村经济研究中心研究员。研究方向为农业体制机制变革、农业产业化和三产融合发展、农民合作社和家庭农场发展。主要著作有《我国土地承包制度研究》等。

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