论资本市场中的政府职能：目标、定位与边界

【摘要】 市场经济条件下，财政政策是社会资源配置的辅助手段，政府也可以通过干预资本市场来影响社会资源的配置。资本市场中，政府不仅是规则的制定者和维护者，还可以通过国债发行和交易、持股企业、为企业融资提供担保、危机救助等多种形式参与资本市场的运行。本文回顾了改革开放以来我国政府对资本市场的干预及其演变过程，在此基础上从三个角度讨论了资本市场中政府职能的边界问题：一是财政手段和金融手段的边界；二是政府信用和市场信用的边界；三是政府职能边界的明晰与预期管理。
    【关键词】资源配置 资本市场 政府信用 职能边界
    【中图分类号】 F832 【文献标识码】A
    【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.04.002
    何一平，清华大学经济管理学院金融系教授。研究方向为银行金融机构、货币政策、宏观金融等。主要著作有《放松贷款利率管制与商业银行贷款效率》《中国A股市场短期与长期定价效率研究》《投资者情绪与个股波动关系的微观检验》等。
    政府干预经济的方式和渠道是多种多样的。计划经济下，绝大部分的资源是由政府指令通过财政体系分配的，而不是通过市场。市场经济下，各经济主体拥有更多的分配自主权，市场是资源配置的决定性力量；其中，产品市场和劳动力市场主要解决当期资源配置的问题，而资本市场主要解决跨期资源配置的问题。市场经济下，经济体系变得复杂，政府的职能发生了很大改变，政府干预经济的方式和渠道也变得更加复杂。政府通过税收、发债、转移支付和开智等手段来提供公共品，弥补市场缺陷，承担了部分辅助性的资源配置职能。在资本市场中，政府通过制定产权保护与合同实施的相关法律来确立市场规则并保证其实施。同时，政府可以发行国债，在许多国家这是政府介入资本市场的主要方式。除此之外，政府还以多种方式参与资本市场活动，比如：政府担保、持股企业、危机救助等。
    政府参与资本市场的目的和方式
    市场经济条件下，资本市场是资源配置的重要渠道。政府通过税收和转移支付等方式也承担了部分配置资源的职能，作为市场机制的补充。然而，当政府也参与到资本市场的活动时，其在资源配置中的职能似乎变得复杂而模糊了。其实，政府参与资本市场的主要目的还是影响资源的跨期配置，其中又以参与融资活动为主。
    首先，我们来看看政府通过资本市场进行的融资行为。发行国债和市政债券可能是政府最主要的融资行为了。国家的税收制度和政府的财政政策决定了政府财权和事权的长期均衡水平，而发行国债则是政府调整中短期财权和事权失衡的一种手段。当然，在开放经济下，政府的融资行为不仅影响国家的内部均衡，还会影响国家的外部均衡，从而成为国家间金融博弈的手段。比如，美国作为世界主要储备货币的发行国，其政府债务的膨胀必然带来贸易逆差的增长，从而进一步增加其他国家持有的美元资产的数量，当然持有的主要资产是美国政府债券。
    有一些政府行为并不直接涉及政府融资，但也可以归纳为融资行为，比如政府为企业融资提供担保。有的企业不能从资本市场获得融资，或者不能获得低成本融资，政府为了扶助这些企业会为他们提供担保，而政府事实上获得了或有负债。政府的担保行为可以理解为政府利用自身的信用发行了或有负债，然后把获得的资金转移支付给了相关企业，而或有负债给政府带来的债务依赖于企业的运营表现。在实践中，政府经常为农林渔业等有正外部性，但在资本市场上较为弱势的企业提供担保。理论上，我们还可以跳出传统的融资和担保模式，设计出更有效但也可能更复杂的融资方式，来实现政府的目的。
    

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