论资本市场中的政府职能：目标、定位与边界

    银行体系。从1979年初开始，在改革开放方针的指引下，我国相继恢复了主管农村金融业务的中国农业银行，从中国人民银行中分设出了主管外贸信贷和外汇业务的中国银行，从财政部中分设出了主管长期投资和贷款业务的中国人民建设银行。1983年，国务院发文明确规定中国人民银行专门行使中央银行的职能，同时决定成立中国工商银行，接办中国人民银行原有的信贷和储蓄等商业银行业务。在成立之初，四大专业银行在国内的信贷业务事实上承担了财政体系下的拨款职能，沿袭了过去人民银行作为财政部出纳的角色，仍然保留了计划经济的特点。
    1985年，人民银行出台了专业银行业务可以适当交叉和“银行可以选择企业、企业可以选择银行”的政策措施，鼓励四家专业银行之间开展适度竞争，从而打破了银行资金“统收统支”的“供给制”。四家专业银行开始将其触角伸向农村，为当时正在蓬勃发展的乡镇企业提供贷款。然而，国有企业在财政性明补逐渐减少的同时，从专业银行贷款的渠道获得越来越多的暗补，给银行造成了大量的不良贷款。同时，各级政府对于银行的经营管理较多，以行政命令的方式逼迫银行将贷款用于困难企业安排下岗职工以及缴纳欠税，甚至弥补财政赤字。因此，这段时期专业银行仍然未能完全摆脱政府出纳的角色，是各级政府的提款机，没有成为真正的商业银行，也无法成为金融宏观调控的渠道。
    1994年相继成立了专门办理政策性信贷业务的国家开发银行、中国进出口银行及中国农业发展银行。1999年，财政部发行特别国债注资成立四大资产管理公司，收购了四大行的不良资产。专业银行逐渐摆脱了政策性贷款，逐渐转变成为现代商业银行。同时，自1986年起相继成立了以交通银行为首的政府持股的13家股份制全国性综合银行。现代的商业银行体系逐步建立了起来。然而，政府持股主要银行的特点决定了银行体系并不是充分的市场化运作。首先，2015年才完全取消的利率管制限制了银行间的市场竞争，虽然为银行保证了足够的利润空间，但扭曲了资源的配置，大型国有企业获得贷款更加容易，而小微企业获得贷款却很困难。其次，政府对于国有控股银行仍然具有很大的非市场化的决策影响力，比如次贷危机之后的四万亿刺激计划主要是通过银行贷款来支持的。第三，存款准备金率、存贷比要求、信贷规模控制等监管约束使得政府拥有更多的数量型工具来限制银行间的市场化运营，保证结构性的宏观调控目标的实现，但是通过利率进行宏观调控的价格型货币政策渠道仍然不是很通畅。
    一般来说，价格型货币政策可以从总量上调节宏观经济，但可能无法直接产生结构性的影响，而数量型的货币政策，比如定向降准，则有更好的结构性功能。从某种意义上说，一些通过银行体系产生作用的数量型货币政策仍然保留了财政政策定向转移支付的职能，未能完全摆脱财政色彩。换句话说，目前我国货币政策和财政政策的职能定位并没有明确的界限，这直接体现在政府对于银行体系的影响和控制上。
    

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