唐未兵、伍敏敏：财政分权与资源配置效率关系研究进展

来 源：《经济学动态》2017年第4期
    关于财政分权与资源配置效率的关系一直是学术界的研究热点。本文通过总结现有文献发现：一方面，就财政分权对资源配置效率的影响究竟是积极还是消极的，学者们尚未形成统一的认识；另一方面，就资源配置效率视角下财政分权对宏观和微观经济的影响，学者们同样存在两种截然不同的观点。鉴于此，学者们提出了合理划分财政事权以优化地方财政支出结构、构建合理的财政转移支付制度以促进资源均衡配置、严格财政纪律以规范地方政府财政支出行为等优化财政分权制度的相关政策建议，以期提高资源配置效率。结合关于我国财政分权对资源配置效率的影响分析，本文认为，今后的研究应考虑结合空间关联性分析以判断区域间是否存在空间关联特征和空间溢出效应，通过构建相应的目标函数与动态博弈理论模型，揭示财政分权与资源配置效率的关系。
    中央与地方政府的关系属于典型的委托—代理关系。财政分权作为国家财政制度安排，体现的正是中央与地方政府间的财政委托—代理关系。作为委托者的中央政府与受托者的地方政府“签订”财政契约合同，中央政府将部分相关的财政权力下放给地方政府，委托其完成部分公共财政职能。Bahl & Linn（1994）认为“财政分权是在治理，支出和收入等方面的权力下放。” Bardhan（2002）认为“财政分权是税收和支出安排的分权。” Wetzel（2001）则认为“财政分权是一种综合性体制，包括政府间责任划分体制、收支结构和转移支付体制。”财政分权实质上是财政权力由上级政府向下级政府发生转移的过程，是财政权利及义务在政府系统内进行分工的过程。中央政府委托给地方政府相关的财政职责，追求的目标具有多样性，诸如分配的公正性、减少信息成本、引入竞争和创新机制、社会福利最大化以及财政监督等。其中一个很重要的目标就是提高资源配置效率，达到帕累托最优配置状态，促进经济增长。
    财政分权赋予地方政府一定的财政自主权，促使地方政府形成较强的管理本级公共事务的治理机制，从而有利于地方政府更有效地向辖区居民提供水、健康、教育和基础设施等公共服务，进而提高资源配置效率。 Perez Sebastian & Raveh（2015）指出财政分权激发了地区间的税收竞争，通过降低税收费用，资源丰富地区能够吸引资金和高素质人才向其集聚，实现资源的优化配置。其实，关于财政分权与资源配置效率关系的探讨早在传统财政分权理论中就有相关体现。美国经济学家Tiebout的《公共支出的纯理论》（1956）一文解释了地方政府存在的合理性及必要性，弥补了新古典经济学原理无法解释地方政府客观存在的缺陷，为研究财政分权如何通过地方政府行为影响资源配置效率奠定了理论基础。传统财政分权理论认为，财政分权通过“用脚投票”和“用手投票”两种机制影响资源配置效率。Tiebout（1956）提出了“用脚投票”理论，以人口流动不受限制、存在大量辖区政府、各辖区政府税收体制相同、辖区间无利益外溢、不考虑各地对就业机会的限制、居民对各地公共产品收入支出模式具有完全信息、各地极力追求帕累托最优等七个假设条件为前提，认为居民基于个人的需要和偏好，将最终迁移到税收、支出效用均符合并满足自己需要和偏好的社区。为防止辖区居民往外迁徙，地方政府将致力于采取提高公共产品的配置效率、提升服务质量等措施，满足辖区居民的需要和偏好，从而提高了资源配置效率。“用手投票”理论则认为居民基于自己对公共品和服务的偏好与需求行使民主选举权利，所产生的地方政府能够反映并代表其利益；地方政府根据所掌握的信息更好地履行职能，为辖区居民谋取福利，最终也提高了资源配置效率（Oates，1993）。但是传统财政分权理论无法解释以下几个问题：（1）如果地方政府的官员不是由选举产生，而是由中央政府任命，地方政府则着重按照中央政府的要求而不是根据地方居民的偏好和需求做出决策。（2）如果因地方政府腐败无能、被地方财团控制等原因无法执行本应执行的决策，财政分权将导致国家宏观经济体的动荡，公共品等资源配置的无效。（3）因政治结构的差异，财政分权会减缓经济增长速度，导致通货膨胀，可能恶化地区的稳定。基于以上质疑以及对传统财政分权理论缺陷的考量，第二代财政分权理论应运而生，它并非单刀直入地阐述如何弥补传统财政分权理论的缺陷，而是采取迂回策略，从激励视角论证财政分权的合理性及必要性。第二代财政分权理论最显著的经济效果是诱发了政府间的竞争，不仅包括资本竞争，还有劳动力要素等其他方面的竞争，由此激励了地方政府构建有效的治理结构，实现对资源的优化配置。
    时至今日，财政分权与资源配置效率的关系依然是学术界讨论的热点问题之一。有关财政分权及资源配置效率的研究已经日趋深入，学者们围绕以下几方面展开了研究，取得了不少新的进展。
    学者们基于不同角度，使用不同方法对财政分权如何影响资源配置效率及其经济效应进行了深入研究，提出了优化财政分权、提高资源配置效率的相关政策建议。通过系统梳理和归纳现有文献发现，多数文献尚未探明财政分权影响资源配置效率的内在机理，针对宏观和微观经济运行分析的正反两种观点也未能给出令人信服的合理解释。鉴于此，为了考察我国财政分权与资源配置效率的关系，学者应深入总结当前学术界的研究成果，紧密结合我国国情，为深化财政体制改革、提高资源配置效率指明研究方向。
    首先，尽管学术界关于财政分权与资源配置效率的关系研究已经取得了较丰硕的成果，但目前学者关于财政分权对资源配置效率具有积极还是消极影响的观点并不统一。另外，对相关文献分析发现，鲜有文献能解释清楚财政分权影响资源错配的具体作用渠道。对于我国而言，研究应从财政体制历史变迁的视角切入，探讨在不同经济发展阶段，中央与地方政府在财权和事权分配方面存在的协调与矛盾特征，进而从中央与地方政府公共品供给偏好的视角解读财政集权与财政分权的关系，构建相应的目标函数与动态博弈理论模型，揭示财政分权与资源配置效率的关系。
    其次，财政分权对经济增长具有显著影响。财政分权到底是优化资源配置进而促进经济增长，还是降低资源配置效率从而抑制经济增长，目前学术界的观点并不一致。其主要原因是学者们基于不同的角度、采用不同的计量指标和测算方法，得出了不同的结论。另外，各国财政制度、政策国情等因素的不同也会对结论产生不同程度的影响。作为发展中国家，倘若要理顺我国关于财政分权影响经济增长的逻辑脉络，就有必要针对中国数十年的财政体制变迁进程和历史节点进行系统回顾，通过针对不同时期的分权与集权特征及其产生原因展开深入分析，找到财政分权与经济增长关系存在正负效应特征的历史和现实根源。
    再次，当前多数实证研究基于州（省）级面板数据和传统计量方法展开，基于州（省）以下的地方政府数据的实证分析至今依然少见。对于我国这种典型的非均质大国而言，不同区域之间还存在着空间异质性和空间依赖性特征。后续的学术研究应考虑结合空间关联性，分析判断区域间是否存在空间关联特征和空间溢出效应，进而合理地选择空间权重矩阵，利用空间计量经济学模型、结合市县级数据和微观企业数据深入探讨财政分权与资源配置效率的关系。
    最后，关于优化财政分权，提高资源配置效率的相关政策研究，学者们提出了很多可供参考的理论观点。我国正处于深化财税体制改革，构建现代财政制度的新阶段，应当借鉴国外有益的财政分权实践，加强法治财政建设，合理划分中央政府与地方政府的财政支出责任，构建高效的财政转移支付制度，严肃财经纪律，从宪法和法律层面制定财政分权的整体框架，充分发挥财政作为国家治理的基础和重要支柱作用。
    ……
    唐未兵，湖南大学经济与贸易学院，湖南工业大学，邮政编码：410006，412007，电子邮箱：twb62079@163.com；
    伍敏敏，湖南大学经济与贸易学院，邮政编码：410006，电子邮箱: 450723853@ qq.com。