王志轩：火电排污许可制度需要更科学

    编者按
    排污许可制度改革是环境管理制度的重大变革。2016年底，我国率先在火电、造纸行业启动了排污许可证管理工作。2017年3月13日，全国首张具有统一编码的排污许可证颁发给华能海口电厂，此后全国各地火电企业陆续申领到新的排污许可证，到2017年6月底，全国几乎所有火电厂都已取得排污许可证。
    启动排污许可证管理一年之际，本文总结了火电行业实施情况，分析问题，提出政策建议，对更好推动火电行业和固定源排污许可制度完善具有重要意义。
    根据国务院办公厅印发的《控制污染物排放许可制实施方案》（国办发〔2016〕81号）要求，2016年12月27日，环保部印发了《关于开展火电、造纸行业和京津冀试点城市高架源排污许可证管理工作的通知》（环水体[2016]189号），明确提出“各地应立即启动火电、造纸行业排污许可证管理工作”。
    火电行业一直是全国污染源控制的重点领域，具有法规支撑性强、环保管理严格、规范、基础条件好等特点，既是典型的污染集中、高效控制的固定源、高架源，也具有无组织排放、交通运输（运煤、运灰）排放特点的污染源，率先在火电行业推进许可证管理，对于进一步有序推进更大范围的许可证管理工作，具有较强的示范和引领作用。
    从一年多来火电行业总体来看，排污许可证发放工作顺利，制度配套、数据报送和管理平台逐步完善，相关政策整合初步协调，环保管理交叉问题得到一定程度的解决。政府依法监管、企业依法排污意识明显增强，环保管理水平明显提升。同时，试点推进过程中也发现一些问题，值得高度关注和尽快解决。
    排污许可管理中的主要问题
    排污许可制度改革是环境管理制度的重大变革，涉及到法规、政策、规划、标准、技术规范等方面，涉及到国家、地方政府环境保护管理部门、电力政府主管门的责权利，涉及到企业环保管理制度、管理队伍、管理习惯以及与基层企业与集团公司管理关系的重建，涉及到第三方组织的地位、作用、法律责任等。经过我们与电力企业进行座谈和调研，存在的主要问题有以下几个方面：
    一是信息平台重复建设，企业重复填报，且存在缺陷。
    排污许可信息平台建设是实施许可证管理的前提、基础，国家环保主管部门加强信息平台的建设是非常必要的，火电企业填报信息既是守法的基本内容也是“自证守法”的重要支撑，这点无可非议。但是，信息系统重复建设、重复填报，增加企业负担，与“一证式”改革简化管理的要求是相悖的。
    现在企业要填报“国家排污许可证申报系统”“全国污染源自行监测信息共享系统”“重点排污单位自动监控与基础数据库系统”“国家重点监控企业环境统计数据直报系统”等四套信息平台数据。除国家层面信息平台外，火电企业还要在省、市级多套信息管理平台上填报。
    在填报方式上，一方面，对于固定不变的基础信息不能在系统中自动形成，而是要求重复；一些信息平台系统甚至要求按小时手工填报数据，不仅极大增加发电企业填报工作量，也增大了错误发生的几率。另一方面，一些基础信息由于发生了变化需要变更时，虽然管理办法上是允许的，但没有配套的程序性规定，失去了信息的准确性和“自证守法”的作用。
    二是一些地方核发排污许可证时，核定排放浓度限值和排污总量的法定性不足。
    排污许可证本身是依法颁发，但不等于只要写入排污许可证的内容都是法定内容，只有依法写入的内容才是法定内容。目前，我国火电厂大气污染物排放的法定要求主要体现在污染物排放标准和环评要求上（环评工作的法定性与环评内容的法律属性是有区别的，此文不作深入讨论）。

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