项安波：如何推动国有资本做强做优做大

完善国资管理体制为发展混合所有制经济提供了条件，发展混合所有制经济对国资管理体制提出了“管资本”的能力要求。两者交互影响，构成新一轮国企改革的两大主翼，为培育世界一流企业提供动力。
    习近平总书记在2017年10月中国共产党第十九次全国代表大会上所作的报告里明确提出了“推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”的方针，2018年3月李克强总理的《政府工作报告》里又继续强调了这个方针。
    我认为，这是在总结前期系列试点工作的基础上，开始聚焦目标、力求重点突破，指出了国企改革的目标是做强做优做大国有资本和培育具有全球竞争力的世界一流企业，两大主攻方向是完善国资管理体制和发展混合所有制经济。完善国资管理体制为发展混合所有制经济提供了条件，发展混合所有制经济对国资管理体制提出了“管资本”的能力要求。两者交互影响，构成新一轮国企改革的两大主翼，为培育世界一流企业提供动力。
    构建重视投资收益的国资管理体制为做强做优做大国有资本提供基础环境
    推进国有资本做强做优做大，需要践行以人民为中心的发展思想，体现国有资本“全民所有、全民共享”的公共属性，构建国民共进、协调发展的经济格局，提升国家竞争力和整体经济效率。“做强”意味着要更加重视安全性，既要通过投资组合等资本运作常规方式避免“鸡蛋放在一个篮子”里的经营风险，还要有效避免各种形式的国有资产流失：“做优”意味着要更充分利用资本的流动性，在国有资本有序进退当中实现国有经济的布局结构调整优化。“做大”意味着要重视国有资本的盈利性，通过市场化、专业化运营，为保障国家战略目标和国有经济可持续发展提供可持续的国有资本投资收益，并成为公共财政的补充来源。要实现这些目标，需要进一步完善现有国有资产管理体制，淡化国有资本的“工具”和“抓手”功能，强化国有经营性资本的收益性功能。
    完善国资管理体制的首要问题或者前提条件是国有资产监管机构转变职能和转换管理方式，为提升国有资本效率和释放国有企业活力创造基本环境。一方面，国资监管机构需要将与所有权政策制定及其他公共管理相关的职能移交给其他相关政府部门，摆脱“股东加公共管理者”双重角色于一身的定位，以更为纯粹地履行出资人代表和所有权执行机构的职责；另一方面，适应“管资本”的要求，调整组织结构和人员结构，提升管资本能力，从偏重于行政化管理转向以市场化管理为主。更长远地，可考虑向具有独立民商法主体地位的公司制、市场化出资人机构转型。此外，国资管理体制改革的节奏和力度，不能取决于所有权政策执行机构自身，而应由所有权政策制定机构来主导相关的政策制定和方案设计。
    构建以财务硬约束为核心的国有资本委托代理体制。首先，明确国有资本委托代理的首要目标，是提高国有资本投资收益和经营效率，这要求降低委托代理成本、提供有效激励约束。其次，可将国有资本分类管理，如分为商业和公益两类。第三，建立国有资本委托代理的财务制度和法律制度，形成有法律保障、可追溯产权责任的委托代理关系，实现产权制度所要求的“权责明确”。第四，重构绩效评价体系和作为考核依据的财务指标体系，新的财务指标体系以股东回报率为核心，尽可能简单、直观但能形成财务硬约束；考核周期应适应资本“募投管退”规律性特征，更加注重中长期绩效表现。总之，构建国有资本委托代理体制，要以财务约束为主线、以提高透明度为基础，重点是强化国有股东权益保护、防范可能的权能失控风险，关键是保持一定压力下的动力可持续性。
    创新委托代理关系。首先，基于国有资本投资、运营公司这类公司制、市场化的出资人机构，构建基于市场化原则的委托代理关系，这是完善国资管理体系和实现“以管资本为主”的核心环节。其次，党政系统依附于国有资本的行政委托代理关系到“两类公司”为止，自此以下转换为市场化的经济委托代理关系。第三，“两类公司”既要实现从行政委托到经济委托的转换，又要体现国有资本的资本性和公共性这双重属性，还要实现政资分开和政企分开的“双重隔离”，保证“两类公司”具有管资本的专业能力和主动性。
    在高于实体企业的层面建立、完善国有资本布局政策和动态调整机制。这方面的工作包括与国家发展战略和产业政策相结合来调整国有资本布局和流动，规范政府对国有企业资本金调整机制，构建国有资本特殊股管理制度等。当前阶段，在一般竞争领域，国有资本应更多地提倡“搭混合所有制企业便车”，不追求控股权；发挥国有资本强调规范、重视社会效益的作用，利用民营资本机制灵活、重视财务效益的优势。在十八届三中全会《决定》明确的重要行业和关键领域，国有资本要重点投向，以服务国家战略目标、体现国家意志。在民生与公益领域，国有资本要加大投入，发挥克服市场失灵作用，体现“全民所有、全民共享”属性。
    完善国有资本经营预算制度，进一步推动国有资本经营预算与公共预算的有机衔接，改善经营预算收入结构和支出结构。国有资本收益上交阶段要体现国有股东权益，国有资本收益支出阶段要更加体现国有资本公共属性，如在国有资本经营预算支出项中设立专项用于保障和改善民生，体现国有资本全民所有、收益全民共享。
    混合所有制改革是国企成长为具有全球竞争力世界一流企业的重要途径
    对于具有明显资源优势但又具有天然缺陷的国有企业而言，混合所有制改革类似于基因改造技术，只要体制合适和机制转变到位，将促进国有企业发生脱胎换骨式的变化。实践也已经表明，混合所有制企业是整合不同所有制优势而形成的具有新机制的全新企业，对体制也有新要求，将成为国有经济的主要存在形式。我们认为，国有企业群体中成长出具有全球竞争力世界一流企业，混合所有制改革将发挥关键性作用。过去几年混改试点开始发挥以点促面的作用，现在已经具备了战略性展开的基础。
    混改要进行战略性展开，首先要解决认识问题。三十多年的探索表明，中国发展混合所有制经济不是一种过渡性措施或短期行为，也不是不得已而为之，而是主动改革、积极推动的必然结果和发展趋势。建议以“两个毫不动摇”为导向、实现国民经济协调发展和国民共进、互利共赢为重点，加强混改舆论宣传、政策解读，阐明目标方向和重要意义，引导地方政府和各类企业对混改加深理解，提升认识、消除顾虑，将混合所有制经济作为中国特色社会主义经济的重要体现和重要内容。
    其次，要推进混改相关配套政策的及时跟进。以“不因推进改革增加企业负担”为原则，推动土地处置、债务核销、资产评估、资质变更等相关配套政策的跟进与完善，明确实施细则；及时清理已经过期或不适应新形势而需要调整的相关政策。
    第三，发展混合所有制经济有多种形式，包括从企业和项目不同层面采用多种方式推进，既包括在企业层面推进双向式进入、股权所有制性质多元化的混合所有制改革，也包括在基础设施建设等领域的PPP等。
    第四，明确混改的根本目标是促进企业转换机制。企业混改之后应及时改制。一是在推动股权多元化和优化股权结构的基础上，完善治理结构、健全公司治理，促进国有企业转变经营机制。二是重构国有资本出资人代表机构与混合所有制企业的关系，国有股东应以公司治理为渠道、以派出专职股权董事为手段，按市场化方式履职行权，实现国有股东人格化、做积极股东，但不干预混改后企业的日常经营。三是在符合条件的混合所有制企业，通过员工持股实现企业与骨干员工的利益和风险绑定，使最关心企业效益、了解内部信息的利益相关者成为股东。四是持续跟踪与支持混改后的企业发展，促进转机制落实到位。五是实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，使转机制能产生实际成效。此外，由于国有企业经营机制的转变必然涉及到国有资本管理体制的完善，这就要求国有资本管理体制改革先行，为深化国企改革优化环境创造条件。
    （作者系国务院发展研究中心企业研究所国有企业研究室主任、研究员）

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