新时代税收改革应把握好两个前提

回顾税收制度演变的历程可以清楚地看到，税收改革和经济体制改革、经济转型的大背景密不可分。
    今后一段时间我国税收改革必须把握如下两个前提：一是稳定宏观税负，避免陷入单纯减税的思维窠臼。二是加快税制重构，夯实全面实现现代化目标的制度基础。
回顾我国税收制度的演变，上世纪八十年代的主要特点是恢复，即恢复新中国成立初期的许多种税收，比如说企业所得税、个人收入调节税、房产税等。这是因为在计划经济时期，税收的调节和分配功能被大大弱化。改革开放前数次税制调整，都是以大幅简化税制为标志。改革开放后，强调尊重价值规律，强调发挥经济杠杆的作用，自然要改变税收制度过于简单的局面。人们常说，上世纪八十年代我国改革开放的特点是对旧体制的突破，但无论如何，经济体制的基本架构还是计划经济的；相应地，这一时期的税制演变也表现出临时性和随意性。给人的感觉就是：税收是政府手中便利的经济杠杆，哪方面问题突出就出台哪方面的税收调节政策（具体如，仅内资企业所得税，就有国营企业所得税、国营企业调节税、集体企业所得税和私营企业所得税）。整体讲，上世纪90年代初我国的税制还很不完善、很粗放、很粗糙。
    到了90年代，随着社会主义市场经济体制改革目标的确立，我国税制演变则以规范和重构为特征。突出表现就是1994年的工商税制改革和分税制改革。工商税制改革统一了不同所有制内资企业的所得税，为企业创造了公平的税收待遇；“分税制”改革乃至后来的所得税分享改革，则构建起了新型的中央和地方分配关系框架，并带动了地方政府间收入分配的规范化和标准化；而实行以增值税为主体的流转税制度，则极大地简化了流转税制度，加强了税收征管。
    到本世纪初我国初步构建起了市场经济国家普遍采用的政府与企业、不同层级政府间的收入分配制度。本世纪前十年，由于经济运行态势良好，经济调整压力不大，我国税制保持相对稳定，比较大的调整有取消农业税、统一内外资企业所得税。但学界呼吁的把资源税由从量征收改为从价计征并没有取得明显进展。全球金融危机以来，特别是经济进入新常态以来，由于经济增速下降，结构调整压力加大，我国税制改革步伐明显加快，突出表现在：生产型增值税向消费型增值税转型；营业税改增值税；对小微企业、高新企业的税收减免；简化增值税税率、减轻企业税收负担；资源税由从量征收改为从价计征；环保税取代排污费等。
    回顾税收制度演变的历程可以清楚地看到，税收改革和经济体制改革、经济转型的大背景密不可分。当前，我国进入中国特色社会主义新时代，改革开放和社会主义现代化事业都迈上了新的台阶。贯彻新发展理念、推动全面实现社会主义现代化目标成为新的时代主题。在中国特色社会主义新时代，税收改革和发展应体现如下要求：一是深入贯彻创新发展的理念，牢固树立“发展是第一要务、创新是第一推动力、人才是第一资源”的理念，加快构建支持创新发展的利益导向；二是深入贯彻协调发展的理念，构建推动城乡之间、区域之间协调发展的利益导向；三是深入贯彻“绿色发展”的理念，按照“绿水青山就是金山银山”的思路，加快构建资源节约和可持续发展的利益导向；四是深入贯彻共享发展的理念，充分发挥税收的再分配功能，推动发展成果共享；五是深入贯彻开放发展的理念，推动国际税收政策协调。
    上述要求决定了今后一段时间我国税收改革必须把握如下两个前提。
    一是稳定宏观税负，避免陷入单纯减税的思维窠臼。社会主义强调共同富裕和发展成果共享，奉行的是“集体主义”价值观，这和西方国家存在重大差别。因此，我国政府必然是“大政府”，社会主义国家的财政注定是“大财政”。当前，如果不计入社保收支，我国宏观税负与高收入国家平均水平大体相当，明显降低宏观税负的基础并不存在。从现实条件看，当前我国经济运行状况平稳，整体状况较好（不久前学界甚至围绕经济是否步入“新周期”展开了激烈争论）。即便如此，今年政府仍然安排了占GDP2.6%的财政赤字。可以预计，在三至五年内，随着房地产税的推出和经济发展周期发生变化，我国将迎来潜在经济增长率的再次明显下降。届时，我国财政收支压力将明显加大。从财政可持续发展的角度看，也需要扭转大幅度减税的思维定式。
    二是加快税制重构，夯实全面实现现代化目标的制度基础。稳定宏观税负，不意味着税制改革按下“暂停键”或“休止键”，而是意味着税制改革面临着更强的外部约束，需要更科学的“顶层设计”；稳定宏观税负，更不意味着税收改革的实质是大幅度减税，新时代税收改革的实质是根据社会主义现代化的要求推行税制优化。
    新时代我国税制改革是“有增有减”的结构性调整，其主要内容可以用“稳、减、增、加强”来概括。
    “稳”，就是稳定增值税的有效税率水平、稳定流转税的主体税种地位。在国际税收竞争不断发展的背景下，稳定增值税税率是稳定宏观税负水平的可行的、方便的选择。这也符合近几十年来国际税收演变的趋势。我国增值税有其独特的发展历程，均衡增值税税负、简便税收征管是高质量发展的客观需要。但必须明确，均衡税负不意味着全面减税。
    “减”主要包括：降低对小微企业、高技术企业、涉农企业、老少边穷地区企业的所得税负担；在知识产权、研发投入、科技金融、绿色金融、普惠金融等领域加大税收支持力度；土地出让金和房地产市场密切相关，随着房地产税出台，应加快“土地财政”转型步伐，降低地方财政运行对土地出让金的依赖。
    “增”主要包括：增强个人所得税对高收入群体（5%—1%高收入人群）的调节力度；发挥遗产税（赠与税）收入调节功能；进一步发掘特定目的税（如资源税、环保税、消费税、碳税等）筹集收入、调节经济的潜力；推进房地产税改革，发掘房地产税筹集收入、调节收入差距的潜力。此外，我国拥有庞大的国有经济，也需要根据现实情况的需要加大划拨国有资本收入（利润和资本变现收入）用于支持一般性预算支出和社保预算支出的比例。
    “加强”主要包括：推动社会保障“费改税”，在强化征收、精算平衡基础上调整社会保障税（费）征收标准；加强国际税收协调，维护国际税收秩序，维护民族利益；完善（税务机关）组织和机构设置，强化税收服务，降低税收遵从成本。
    （作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部研究室主任、研究员）