加快形成深度融合的国家开放创新体系

经过三十多年的追赶，我国创新发展从“跟跑”为主迈向“跟跑、并跑、领跑”并存的新阶段。要顺利实现从追赶向前沿引领的转型升级，迫切需要提升我国的开放创新能力，推动形成“走出去”和“引进来”深度融合的开放创新局面，我国迫切需要在新形势下增强创新体系的开放水平，提升在全球创新网络和全球创新治理中的位势。
    当前，全球创新呈现出多极化趋势，无论是发达经济体还是新兴经济体，创新的国际化、多元化程度都不断上升。开放创新成为促进全球知识生产与技术扩散、加速创新全球化的重要趋势。创新资源配置和要素跨境流动日趋活跃，各种形式的创新网络增强了各国创新体系间的相互依赖性，也推动了全球创新治理体系的发展。扩大一国创新体系的开放水平得到了各国政府普遍认同。尽管少数国家以零和博弈、单边主义的短视思维强行推行贸易保护政策，但并不能改变全球范围内创新活动日益开放式、网络化的大趋势。作为快速崛起中的创新大国，提升我国创新体系的开放水平对支撑创新驱动发展战略、加快迈向创新强国具有重大意义。
    开放一直是我国创新体系发展的重要特征
    作为一个典型的后发追赶型国家，我国创新体系的发展转型几乎是与国民经济开放进程同步的。在20世纪80年代之前，我国建立的是一个效仿前苏联模式的封闭式科研生产体系。自改革开放以来，我国创新体系不断调整和开放。到本世纪初，一个真正意义上的以市场经济为基础的国家创新体系已初步成型。其中一个重要特点就是“开放性”伴随始终——我国创新体系一直致力于强化系统中各要素的互动，特别是增强内部开放性，并以此来推动科技体制改革。同时，我国也高度重视对国外“最佳实践”的主动学习，无论是内向型开放还是外向型开放。伴随各领域创新活动的活跃，我国创新体系与全球创新网络间的相互依赖性不断增强。经合组织（OECD）早在2008年就称我国已成为全球开放度最高的发展中国家。
    长期以来，我国政府一直将推动开放创新作为科技与创新政策的重要着力点。从政策内容来看，涉及了提升创新体系开放水平的多项制度安排（如知识产权保护、科技计划开放、技术和人才引进、吸引外资和对外投资、改善营商环境等），特别是促进创新要素的自由流动和创新主体间的充分互动。研究显示：仅1978—2012年，我国直接涉及创新体系开放的公共政策达1130件，其中支持创新制度国际化的政策有51件、促进创新资源国际化政策有541件、促进创新主体国际化的政策有538件。总的来看，我国推动开放创新的政策与实践大致经历了五个主要阶段，开放创新的广度和深度不断增强。
    第一阶段（1978—1984年）是在经济恢复期以引进设备和技术为主，主要是为了加快学习国外的先进技术和管理经验。这一阶段，鼓励开放创新的政策和实践主要集中在引进国外技术，包括直接引进设备、生产线及成熟技术等，初步建立起了技术引进和设备进口管理体制。同时，也通过聘请外国专家和派出科技人才等方式探索国际科技合作。
    第二阶段（1985—1992年）是从引进技术逐步转到引进技术与消化吸收相结合，特别重视技术学习和实施重大技术装备国产化战略。在这一阶段，我国先后实施了多个沿海城市的开放战略，扩大了技术引进的范围，并通过设立国家自然科学基金、863计划、火炬计划、攀登计划等重大项目，正式建立知识产权制度，开始强调引进技术的消化吸收和有效利用。同时，还派出大批学者到欧美日等技术先进国家学习、培训和交流，并聘请海外学者、专家来华工作，也鼓励研究机构向国外开放。
    第三阶段（1993—2001年）在强化技术引进消化吸收的同时开始鼓励技贸结合的高技术产品出口。这一阶段，我国创新体系开始由引进为主逐步转入引进来与走出去同步的全面追赶阶段，明确提出要“进一步扩大对外开放，广泛开展国际科技合作与交流”。促进开放创新的政策着力点更加突出，主要包括：强调技术引进与国内科技攻关结合，提高产业国际竞争力；鼓励外资企业在华兴办研究开发机构；推动科技人员对外学术交流和智力输出，设立基金吸引海外人才、建设留学人员创业园；进一步扩大国际科技合作的范围，整合国家三大科技计划的国际合作专项经费，形成了统一的对外科技合作体系。
    第四阶段（2002—2012年）是“引进来”与“走出去”并重阶段，强调以互利共赢的方式提升自主创新能力。伴随2001年正式加入世界贸易组织，我国通过进一步扩大开放，更加注重有效利用全球创新资源。这一阶段，无论是实际利用外商投资、引进技术合同规模，还是高新技术产品出口交货值、跨国公司在华研发投资等指标都呈现大幅上升态势。科技领域对外开放的步伐显著加快，强调技术、人才、资本等创新资源要素的双向流动要为我所用，尤其重视对国外高层次人才的引进政策和鼓励对外技术投资、优势技术出口，希望实现互利共赢。
    第五阶段（2013年至今）是进入了以全球视野谋划和推动创新，加快构建开放创新局面的新时期。这一阶段，我国强调坚持引进来与走出去相结合，以更加主动的姿态融入全球创新网络，以更加开阔的胸怀吸纳全球创新资源，以更加积极的策略推动技术和标准输出，在更高层次上构建开放创新机制。一系列的创新改革举措加速推进，如：国家科技计划对外开放，正式发起国际大科学计划和工程，放宽外国人在华永久居留、工作许可乃至技术移民，完善境外创新投资管理制度、鼓励优势产品走出去，以及推动创新要素跨境流动等多个方面。目前，我国已经成为第二大跨国研发投资目的国，是世界上重要的科研合作伙伴，也逐步成为具有全球影响力的国际科研合作中心。一些领先企业也开始进入跨国研发阶段，深度融入全球研发网络；留学人员和海外移民归国创业和工作的趋势不断增强；一些区域性开放创新改革试验也逐步深入。
    目前，我国推动开放创新的制度与政策框架已初步形成，政策着力点上已从“扶持创新主体开放”向“营造良好创新环境、促进创新要素自由流动”积极转变，一个全方位开放的新格局也正在加速形成。
    我国创新体系的开放水平不断提升，还有较大改进空间
    准确评价当前我国创新体系的开放水平，对全方位推进开放创新的政策制定具有重要参考价值。我们构建了衡量一国开放创新水平的评价指标体系，涵盖知识、技术、资本、人才、制度等5类要素、20项细分指标，并利用可获取的公开权威数据开展国际比较分析，形成了对我国创新体系开放度及其全球地位的基本认知。从分析结果来看，我国创新体系的开放度上升迅速，已成为开放水平最高的新兴经济体，但与主要创新型国家仍有一定差距，主要是一些短板亟待补上。
    首先，在知识要素开放度上，与专利申请量、国际科技论文数量的全球领先地位相比，我国知识生产的国际合作水平仍显不足。同时，我国三方专利规模一直在增加、增速也超过美欧日等经济体，但全球占比仍十分有限；以PCT专利为代表的高质量专利跨国拥有程度还相对偏低。
    其次，在技术要素开放度上，我国技术贸易总量不断上升，但长期处于逆差状态，与多数发达国家的顺差地位差别明显。特别是以知识产权跨境交易为代表的国际技术贸易失衡问题突出。同时，尽管我国在高技术产品贸易上有优势，但高技术服务贸易（如ICT服务）水平较低。
    再次，在资本要素开放度上，我国吸收FDI的净流入强度表现相对较好，但输出FDI的净流出强度相对落后，进一步提高利用外资强度和对外投资强度的空间还很大。同时，我国研发经费的支出规模已居全球第二、研发强度也达到世界中等水平，但研发经费中的外国资金占比相对偏低，反映出本土研发的国际化水平不高。在吸引更多境外风险投资、提高风险投资交易强度等方面的提升空间也很大。
    第四，在人才要素开放度上，近些年我国科研人员的跨境流动表现有了大幅改善（从净流出转为净流入，且净流入绝对量仅次于美国），以留学归国人员为代表的人才回流规模也快速攀升。但与此同时，我国吸引高技能外国移民的规模和强度都明显落后，高等教育的国际化程度也相对偏低。
    最后，在制度要素开放度上，我国在市场化环境营造上领先于多数发展中国家，但与发达国家仍有一定差距。如，营商环境便利性、本土市场竞争强度以及资本市场发育强度等。近些年，我国在促进开放创新的公共治理水平上有了大幅改进，但以产权保护、监管效能、法治环境为代表的一些基础性制度仍有待进一步强化。此外，在国际经贸环境错综复杂的背景下，应对各种贸易摩擦或市场壁垒，提升在全球创新治理中的地位也是当前我国必须面对的重要挑战。
    总的来说，作为最具影响力的新兴经济体，多年快速追赶的“中国奇迹”很大程度上得益于扩大开放，顺应了经济全球化的发展趋势。走到今天，我国已在研发投入、科研人员、科技产出、市场空间等支撑开放创新的基础条件上具备了显著优势，关键是要继续加快创新体系的开放进程，提高创新要素的跨境流动水平，不断提升利用全球创新资源的能力。
    实现高水平开放创新需要有效突破内部和外部的双重制度性障碍
    相较于欧美一些创新程度发达的国家或地区而言，我国的开放创新机制建设才刚刚起步。在当前国际经济格局面临深刻变化的复杂形势下，过去的许多挑战还将加剧，新的难题也亟待破解。这将“倒逼”我国必须以更具长远性、系统性和全局性的改革来构建深度融合的开放创新机制。
    从“引进来”角度来看，如何进一步获取全球技术进步的红利，不断扩大全球创新资源在我国的集聚效应和扩散水平，将是下一步提升开放创新水平的重点。过去多年，我国在吸引国外人才、技术、资本等高质量创新要素时面临的一些制度性障碍亟待破解，集聚全球创新资源的市场环境和生态系统尚不完善。
    如，外籍人才的长期签证、创业就业受到管制较多，在国内生活工作的各种配套制度及公共服务水平也尚待完善。目前虽在不断完善相关政策加大人才引进力度，便利外籍人才办理在华永久居留、长期签证等，但主要在部分地区试点，门槛也较高。外籍人员在国内创业须经过外资企业设立审批、外资企业账户登记和外资企业财政登记等3个审批环节，审批程序复杂，周期长。针对外籍人才的家庭安置、医疗保险、养老等生活工作配套制度不完善，也制约了许多高层次人才归国创新创业。
    又如，对本土企业境外投资管制过严也在一定程度上影响了海外技术获取的效率。按照现行境外投资管理规定，国内企业到境外投资均需经国家发展改革委员会和商务部的双重核准，一笔小额的技术收购投资也须长达数月的审批。国内上市公司进行海外并购时，现行信息披露制度要求企业在起步阶段就披露相关信息，且对披露内容要求过于具体，不利于企业谈判。同时，若外方以技术入股，则按外商投资企业论处，须经过一系列审批程序，导致国内企业难以用股份收购境外技术或企业——而这些障碍经常导致企业丧失投资机会。此外，资本项目管理程序复杂也使得本土企业利用境外资本创新创业存在困难。如，一些外国风险投资支持的创新型企业往往转道国外上市，国内投资者未能充分分享到企业创新成长的价值。
    从“走出去”角度来看，如何更有效率、更加合规、更有质量地获取和利用全球创新资源，提高在全球创新治理体系中的地位，也将成为下一步提升开放创新水平的重点。近些年，我国企业“走出去”创新过程中面临的外部制度性障碍不断加剧，主要包括以下四个方面。
    一是部分发达国家利用各种形式的国家安全审查制度阻碍我国企业进入市场或进行技术并购、投资交易。我国有的企业在发达国家收购企业和先进技术时，受到较大的政治因素干扰，常因安全审查而导致收购失败。例如华为公司开拓美国市场以及收购有关企业时，屡次因“国家安全风险”而被否决，在澳大利亚和印度也因所谓“安全”问题被禁止参与项目竞标。近期美国特朗普政府强行发起针对我国的“301调查”更具进攻性和排斥性，尽管其部分内容明显属于无端指责，或是对我国相关文件法规及做法存在误解。
    二是法律制度差异、部分国家法制不健全导致企业“走出去”存在困难。域外法制体系对外国投资合作的法律法规和政策规定的完善程度参差不齐，包括对外国投资的市场准入规定、税收制度、对外国投资优惠政策、劳动就业规定、环境保护法规定等方面，以及与中国签订的国际双边或多边投资协定的内容层次深浅不一，都构成企业“走出去”要面临的法律问题。
    三是一些国家政策不稳定或针对中国投资特别设立障碍。如2016年，欧盟执委会针对法国电力集团与中国广核集团有限公司申请成立合资公司计划作出裁决，认为中广核与中国国资委之间并非独立关系，使之认为有权决定这宗交易能否被放行——这将对今后此类收购行动产生重要影响，即面临更多监管审查。
    四是汇率与外汇管制给企业投资带来损失。一些经济体和国家经常对汇率和外汇进行行政管制，汇率波动较大，用汇受到严格的限制，资金流动不畅且易遭受人为干预贬值，使企业在结算和利润回国汇兑过程中受到损失。
    加快形成深度融合的国家开放创新体系
    国际经验表明，当一国的知识基础和技术能力越接近前沿，创新的复杂性和不确定性越高，越需要获取超过本国传统专长的知识基础和创新条件。开放融合是一国创新体系发展成熟的重要特征；越是创新实力领先的国家，创新体系的开放程度和水平也越高。在新一轮科技革命和产业变革加速推进，国际创新合作的规则及惯例深刻变化的大背景下，开放创新的范围、作用及影响还将不断扩大。
    对我国而言，实现高质量发展、建立现代化经济体系需要深入实施创新驱动发展战略，这离不开深度融合的国家开放创新体系作为支撑。经过三十多年的追赶，我国创新发展从“跟跑”为主迈向“跟跑、并跑、领跑”并存的新阶段。要顺利实现从追赶向前沿引领的转型升级，迫切需要提升我国的开放创新能力，推动形成“走出去”和“引进来”深度融合的开放创新局面。我国迫切需要在新形势下增强创新体系的开放水平，提升在全球创新网络和全球创新治理中的位势。
    构建深度融合的开放创新体系，关键是要营造适宜的创新生态，完善有利于开放创新的体制机制，不断增强我国融入全球创新网络的深度和广度。要从根本上改善开放创新环境，首先必须夯实有利于全球创新要素集聚和扩散的基础性制度，特别是在知识产权和产权保护、营商环境、政府监管方面，最大限度地激发创新活力。应不断提高我国科技与创新政策体系的包容性，特别是涉及人才吸引、数据流动、涉外管理及审批、外商投资及境外投资等方面，要切实推动创新能力的开放合作。我国还应深入参与全球创新治理，主动设置全球性创新议题，积极参与重大国际科技合作规则制定，在共同应对全球性挑战中凸显“中国价值”，增强国内创新政策与国际竞争规则及主要国家间的制度协调性，不断提升在全球创新治理中的影响力。
    （作者系国务院发展研究中心创新发展研究部副研究员）