冯静：切实加强地方政府债务管理

    地方政府及其所属银行、投资、信托等地方金融机构，作为中国金融改革积极的参与者和推动者，在撬动社会资金、推动经济增长、改善保障民生等方面发挥了重要作用。其在金融领域的创新实践推动了我国金融业实现更好发展，但同时也面临新的挑战。
    第一，地方政府对中长期资金的需求庞大，易助推金融规模的无序扩张。我国正处于快速城镇化阶段、工业化中后期。经济发展的阶段性特征、地方需承担的职能，决定了政府尤其是地方政府在地方基础公共服务（产品）供给方面承担主要责任。各地政府要提供城市道路交通、污水和垃圾处理、公共住房、社会保障、基础医疗、教育等公共产品及服务，就需要大量中长期资金的持续投入。一旦遇到现有财政能力无法满足需求的情况，或者旧有融资模式难以与基础设施项目运行周期完全匹配的问题，地方中长期资金供求就会出现巨额缺口。在弥补缺口的过程中，获得地方政府直接或隐性担保的各类地方债快速增长，地方政府及其下属国有企业成为债务市场重要的需求方和参与者，在一定程度上对我国金融规模的快速膨胀起到了推动作用。
    第二，地方政府在金融领域的创新实践，也易形成新的债务风险点。地方政府是资金的需求方，寻求资金安全与收益是金融机构的诉求，双方通过金融创新找到了利益对接点。一段时期以来，银政、政信合作等创新模式盛行，银行信贷、信托产品、资管产品等各种表外业务，以及PPP模式、政府引导基金等，都为金融市场提供了更多可供选择的金融工具，丰富了金融产品种类，一定程度上优化了金融结构。但不可否认的是，一些金融创新也形成了新的风险点，规模庞大、渠道多元、模式多样、期限错配严重等，已成为当前一些地方政府债务的显著特征。
    比如，地方平台企业以企业债务方式完成了政府融资功能，在政府统计体系中并不体现为“负债”，但实则由政府部门担保，构成政府或有债务，加大了政府未来偿债的风险。应该看到，此类债务成本较高、期限错配、刚性兑付，给地方造成了不小的财政压力。
    再如，政府引导基金、投资基金是在降低地方杠杆率背景下探索出的新型投融资模式。与以往不同，政府不再是债务人身份，而是股权人身份。此类基金通过市场运作，不仅可获得国内其他股权投资、债务资金，成倍放大资金汲取量，还可拓展到国际金融市场，曲线打开地方政府获取国际金融资源的渠道。在这一过程中，为撬动社会资源，地方政府往往成为基金劣后级出资方，承担了大部分甚至全部风险。于是，以分散风险、降低杠杆率为目的的政府基金，往往因风险提前锁定而背离初衷，形成了“名股实债”。
    第三，地方政府“三位一体”的角色有利于发现与处置局部风险，推动地方金融体系建设，但同时也加大了资源配置扭曲的风险。现阶段，地方政府既是金融资源的需求方，也是地方金融资产的所有者，同时还承担着维护地方金融稳定的监管职能。在实际操作中，适度转换三种身份、协调多重关系，对地方政府来说并非易事。一旦不同身份和职能产生混淆，就会扰乱正常的金融秩序，反而会加大金融风险。
    应该看到，随着城镇化进程不断加快，地方政府对资金的需求是必然出现的，这是由现阶段地方政府的相关职能所决定的。因此，必须尊重经济发展规律，直面发展的阶段性特征，正确引导和疏解地方政府合理的资金需求，有效化解地方政府债务风险。
    一是进一步推进市场化改革，厘清多重关系，合理清晰定位地方职能。进一步推进市场化改革，明确政府尤其是地方政府的权责，区分好公共行为与市场行为，坚持政府有所为、有所不为；进一步推进简政放权，让市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。在此基础上，处理好地方政府在金融领域的多重身份与关系。
    二是理顺财政关系，硬化预算约束，规范地方政府的融资行为。继续深化财税体制改革，明确中央与地方政府的财权、事权；进一步推动公共基础设施供给侧结构性改革，有机结合政府直接供给、政府购买服务、公私合作等多种模式，避免单纯依靠政府直接供给而产生地方政府对金融资源的“饥渴”。同时，规范转移支付，硬化预算约束，规范地方政府的投融资行为。由此，在化解地方政府融资冲动的同时，依公平、效率原则配置金融资源，实现“财政到位、金融归位”。
    三是加强规范地方政府的监管行为，健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。应更好认识地方政府在金融监管中的作用，明确其在维护区域经济及金融稳定方面的事权与责任，建立权责对称、激励相容的现代化金融管理体制。
    四是推进债务分类治理。依循疏堵结合的分类管理思路，规范与治理并举，梳理引导、分类处理各级政府债务。加快融资模式调整，积极稳健推进地方政府土地储备等专项债券的发行与流通，做到举债依规范、偿债有保障；规范公共基础设施建设领域的PPP模式、政府采购等，在政策法规框架下，实现政府公共服务（产品）供给的多元化，吸引社会资金参与，减少和分散政府举债压力。
    五是扎实推进地方债管理的基础性制度建设。加快完善政府会计制度，尤其是推动建立健全对政府或有债务信息的量化和披露规定；继续推进政府资产负债表的编制，特别是要加强对政府资产、或有债务的真实反映；加强风险预警系统的建设，进一步推进政府财务信息的公开透明，全面披露政府偿债能力与风险信息。
    （作者：中国社会科学院财经战略研究院）

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