反垄断法十周年：实施成效与强化方向

    我国反垄断法起步虽晚，但发展迅速。在反垄断法实施10周年之际，有必要回顾我国反垄断法10年来的发展历程与成效，检视反垄断法在实践中所暴露出的问题，积极推动反垄断法的修订完善，以促进自由、有序竞争，助推现代化经济体系建设。
    反垄断法实施成效显著
    反垄断法实施10年来，在规范体系建设、垄断行为遏制、执法水平提升、竞争文化普及以及国际影响输出等方面均取得显著成效。
    反垄断法的规范体系基本完备。反垄断法在整体上具有原则性的特点，其有效实施离不开配套规范的支撑。我国已初步形成了较为完备的反垄断法规范体系。反垄断法实施后，国务院发布《关于经营者集中申报标准的规定》，这是我国目前唯一一部配套的行政法规。2009年5月，《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》发布。2012年5月，最高人民法院颁布《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》。与此同时，3家国务院反垄断执法机构也陆续颁布了一系列配套规范。2016年6月，国务院发布了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，标志着我国正式建立公平竞争审查制度。此后，有关部门又联合印发了实施细则（暂行）。
    垄断行为的预防与制止效果明显。10年间，3大执法机构调查和处理了大量案件：既有数量庞大的行政执法案件，也有逐渐增多的司法诉讼案件；被调查的对象既有民营企业又有国有企业，既有境内企业也有境外企业。这些案件中，不乏具有典型意义的大案要案，如高通案、利乐案等。我国反垄断法的实施成效，还突出体现在行政性垄断行为规制和垄断性行业的反垄断法适用上。从2015年起，反垄断执法机构加大了对行政性垄断行为的查处力度。据不完全统计，我国反垄断执法机构目前办结的行政性垄断案件已接近70件。此外，以反垄断法的实施来助推垄断性行业改革，也是重要成效之一。这方面以电信行业最为典型，如2011年末曝光的中国电信、中国联通涉嫌在宽带接入市场实施价格歧视案。电信行业反垄断案件印证了大型国有企业并不会游离于反垄断执法之外，也推动了电信行业全面的“提速降费”活动。
    反垄断法实施水平明显提升。反垄断法实施是一项专业活动，证据收集与垄断行为认定较为复杂。我国反垄断法执法机构发挥后发优势，在吸纳域外经验基础上不断探索，执法水平、司法技能近年来都有明显提升。例如，在利乐案中，原国家工商总局运用了经济模型对忠诚折扣行为的反竞争效果进行了分析；在PVC价格垄断案中，国家发改委将微信群聊天记录作为认定违法行为的重要证据。
    竞争文化得到很好普及。我国缺少自由竞争的传统，企业、政府和公众的反垄断法意识不强，导致反垄断法的颁行并不顺利。甚至在其实施之后，人们仍有误解。近年来一系列案件的查处，及执法机构的持续宣传，不仅让反垄断法的社会认同明显增强，人们的认知也趋于理性。
    反垄断法的国际影响力日益增强。从2011年开始，我国陆续与美国、欧盟、日本、韩国、俄罗斯等司法辖区签署了反垄断合作谅解备忘录，与美国、欧盟等司法辖区开展了反垄断执法合作。加上针对国际性企业的案件查处，我国反垄断法的国际影响力日益增强，对其他发展中国家和转型国家的示范效应也日益凸显。
    反垄断法实施的强化方向
    反垄断法的重要程度与市场经济的成熟程度成正比，在我国坚持走市场化道路、建设现代化经济体系的进程中，须进一步强化反垄断法的实施。
    实现执法机构的内部整合。国家市场监督管理总局的成立，结束了反垄断执法“三驾马车”并行局面，但实现执法机构内部的真正融合、提升反垄断执法能力，才是体制改革的根本目的。3家机构各有不同的偏好和风格，执法能力与经验也有差异，“三合一”后应避免因“貌合神离”产生“木桶原理”下的短板效应，要从机构合一上升到能力与经验的合一。
    执法与司法的协调亟待解决。从我国实践看，执法机构与法院在反垄断法不少问题上认识不一，甚至存在明显冲突，典型表现在纵向垄断协议的违法性认定标准上。幸运的是，在“海南鱼饲料案”中，法院首次对执法机构“推定违法”的思路予以认可。我们期望“海南鱼饲料案”成为一个契机，经由此案，执法机构与法院系统之间能够建立起真正的对话机制，实现从分立走向协调与融合。
    推动反垄断法的地方实施。垄断行为在经济生活中普遍存在且分布广泛，单靠国务院反垄断执法机构及其授权的省级执法部门难以有效控制。赋予省级以下执法机构部分执法权限，可以更好地发现与处理垄断行为。至于地方机构的执法能力不足，以及可能产生的地方保护主义、执法标准不统一等问题，可以通过执法协作、管辖权分配、法律监督等方式去弥补。
    垄断行为的查处要进一步拓展与强化。我国反垄断法的实施总体较好，但仍有不少条款至今“束之高阁”，如垄断协议制度中的限制创新协议、纵向非价格协议条款，以及滥用市场支配地位制度中的掠夺性定价条款等。未来，这些条款应当适时被激活。事实上，实践中并不是不存在这些垄断行为，如纵向非价格限制在我国汽车、电器、医药等行业普遍存在。
    加快推动反垄断法修订
    法律实施效果的提升以制度本身的完善为前提，为此，要从以下3个方面加快推动我国反垄断法的修订。
    一是提升竞争政策的地位。2015年10月，《关于推进价格机制改革的若干意见》明确提出，加强市场价格监管和反垄断执法，逐步确立竞争政策的基础性地位。确立竞争政策在经济政策体系中的基础性地位，是优化反垄断法实施环境，提升其实施效果的基本前提和重要保障。为此，在政策层面，必须处理好竞争政策与产业政策等其他经济政策的关系；在制度层面，必须处理好反垄断法与其他行业监管法的关系；在执法层面，必须处理好反垄断执法与行业监管的关系。处理好这些关系，需要在法律层面将竞争政策的基础性地位确认下来。可以考虑将反垄断法第4条改造为“国家制定和实施与社会主义市场经济相适应的竞争规则，健全统一开放、竞争有序的市场体系，确保竞争政策的基础性地位”。同时，将公平竞争审查制度写入反垄断法的总则和第五章中。
    二是细化反垄断法中的相关规范，尤其是纵向垄断协议条款。纵向垄断协议可以分为价格协议和非价格协议，我国反垄断法第14条明确禁止两种纵向价格协议，但对纵向非价格协议却未作列举。这样一来，要想适用第14条处理纵向非价格协议，只能依靠兜底条款。而兜底条款的适用对执法能力与执法资源提出了较大考验，执法机构可能不倾向于适用。纵向非价格协议的表现形式很多，如各种区域限制条款、独家销售协议、独家购买协议、选择性销售协议、特许经营协议等，这些限制行为很多情况下也会产生明显的排除、限制竞争效果，但由于反垄断法没有列举，便很难得到处理。我国反垄断法实施中还未专门处理过一起纵向非价格垄断协议案件。反垄断法修订中，可以将那些实践中较为普遍、危害性又较明显的纵向非价格协议规定下来。
    三是回应互联网经济、数字经济等新经济形态对反垄断法的制度需求。我国反垄断法以传统实体行业为主要调整领域，各种垄断行为的规定，相关市场的界定、市场支配地位的认定等，均难以适应互联网与数字经济的发展趋势。不论是互联网产业下平台经济的大量涌现、商业模式的不断创新，还是新兴的人工智能与大数据领域的垄断行为，在反垄断法中都难以找到有效应对方法，这些问题也应在反垄断法修订中予以回应。
    （作者：时建中，系中国政法大学竞争法研究中心主任、国务院反垄断委员会专家咨询组成员）