以积极有效财政政策应对宏观不确定性

        下半年的财政政策应该扩内需、调结构、促实体，眼睛向内的同时，关注重大风险，积极对冲不确定性。
    财政政策应该关注外部风险，贸易风险首当其冲。加强财政政策与金融货币政策协调配合。发挥财政政策自动稳定器作用。
    上半年财政数据可圈可点
    从宏观经济统计数据来看，今年上半年，国内生产总值418961亿元，按可比价格，同比增长6.8%，一季度增长6.8%，二季度增长6.7%，经济增长连续十二个季度保持在6.7%—6.9%的运行区间。从三大需求来看，投资数据显示，2018年1—6月份，全国固定资产投资（不含农户），同比增长6%。其中，民间固定资产投资184539亿元，同比增长8.4%。房地产投资同比增长9.7%，投资结构有所改善。消费数据显示，2018年6月份，社会消费品零售总额30842亿元，同比名义增长9.0%，保持平稳增长态势。进出口贸易数据显示，1—6月份，我国货物贸易进出口总值14.12万亿元，同比增长7.9%。其中，出口7.51万亿元，增长4.9%，贸易结构持续改善。从供给侧数据看，企业盈利状况继续改善，1—6月份工业企业利润总额累计同比增长15%以上（只有3月份为11.6%）。同期，工业企业资产负债率保持平稳。但是也应看到，工业企业的负债总额增速有逐月扩大的趋势。城镇新增就业人数，4月份以来的同比数据保持增长。
    财政收支数据保持稳健增长，从财政收入看，全国一般公共预算收入104331亿元，同比增长10.6%。其中，全国一般公共预算收入中的税收收入91629亿元，同比增长14.4%；非税收入12702亿元，同比下降10.8%。主要税种都有较大幅度增长，其中，国内增值税33600亿元，同比增长16.6%。国内消费税6869亿元，同比增长17.4%。企业所得税23928亿元，同比增长12.8%；个人所得税8127亿元，同比增长20.3%；进口货物增值税、消费税8520亿元，同比增长10.6%。全国政府性基金预算收入31237亿元，同比增长36%。基金收入高速增长主要是因为国有土地使用权出让收入大幅增加到26941亿元，实现同比增长43%。从财政支出看，全国一般公共预算支出111592亿元，同比增长7.8%，为年初预算的53.2%。全国政府性基金预算支出28130亿元，同比增长37.3%。
    上半年财政政策发力供给侧结构性改革
    上半年，维持积极财政政策取向，减税降费，保持支出水平合理增长。根据今年3月份在两会上审议通过的政府预算报告，2018年全口径国家预算收入为33.5万亿元，政府支出总规模为35.4万亿元。从四本预算来看，全国一般公共预算收入加上调入资金，收入总量为18.60万亿元，全国一般公共预算支出20.98万亿元，赤字2.38万亿元，与2017年持平；全国政府性基金相关收入总量为7.80万亿元，相关支出7.80万亿元；全国国有资本经营预算收入总量为2951.25亿元，预算支出2273.58亿元；全国社会保险基金收入6.81万亿元，全国社会保险基金支出6.45万亿元。值得指出的是，2008年国际金融危机提出积极财政政策，当时采取大规模财政支出扩张应对严重金融危机。十年后，2018年赤字率相比2017年下调0.4%，为2.6%，这是自2013年以来首次降低赤字率。从这个意义上讲，今年的积极财政政策不能理解为扩张性财政政策。
    财政发挥主渠道作用，针对重点领域加大投入力度，全力保障国家重大方针政策的贯彻落实。根据年初预算报告，2018年三大攻坚战相关投入合计达14965.95亿元。针对防范化解重大风险攻坚战，财政适度增加地方政府专项债券规模，优先支持地方在建项目平稳建设。2018年安排地方政府专项债券13500亿元，比2017年增加5500亿元。中央财政安排大气、水、土壤三项污染防治资金合计405亿元，同比增长19%。针对精准脱贫攻坚战，中央财政预算拟安排补助地方专项扶贫资金达1060.95亿元，比2017年增加200亿元，增长23.2%。增量重点用于“三区三州”等深度贫困地区。至4月底，2018年中央财政补助地方专项扶贫资金1060.95亿元比上年提早了近两个月全部拨付完成，120亿元新增资金用于支持“三区三州”脱贫攻坚。
    减税降费取得积极成效，经济发展新动能不断增强。近年来，我国持续加大减税降费力度，过去5年，营改增累计减税2.1万亿元，出台小微企业税收优惠、清理各种收费等措施，减轻市场主体负担共计3万亿元。从今年5月1日起，制造业等行业增值税税率从17%降至16%，交通运输、建筑、基础电信服务等行业及农产品等货物的增值税税率从11%降至10%。此外，统一增值税小规模纳税人标准，实施部分行业企业期末留抵退税，也将进一步降低纳税人负担，全年减税将超过4000亿元。加上进一步清理规范政府性收费，继续实施阶段性降低企业“五险一金”缴费比例、降低电网环节收费和输配电价等措施，全年减税降费可超万亿元。
    在利好财政政策支持下，创新发展开始发力，1—6月份，高技术产业和装备制造业增加值同比分别增长11.6%和9.2%，分别快于规模以上工业4.9个百分点和2.5个百分点；战略性新兴服务业、科技服务业和高技术服务业的营业收入分别增长18.1%、17.5%和15.4%。
    下半年财政政策积极应对外部不确定性
    下半年的财政政策只能是微调，大规模的扩张性财政政策出台的空间不大。7月23日的国务院常务会议已经定调宏观政策不搞“大水漫灌”。下半年的财政政策应该扩内需、调结构、促实体，眼睛向内的同时，关注重大风险，积极对冲不确定性，尤其是与美国贸易摩擦带来的外需影响。
    财政政策应该关注外部风险，贸易风险首当其冲。目前个别主要经济体挥舞关税大棒，掀起贸易摩擦与对抗，对全球经济和全球产业链必定形成一定的冲击。国际货币基金组织模拟的结果显示，按“目前公布的和已经实施的措施”，全球GDP增长可能减少0.5%，约4300亿美元。已经深度融入全球产业链的中国经济必定受到一定的冲击。2017年中国的进出口总额是27.79万亿元人民币，而中国去年的GDP约82.7万亿元，外贸依存度达到33.6%（此处前者是现价，后者是可比价，未作调整）。中国海关统计数据显示，2017年中国对美出口额达到4297亿美元，进口额达到1539亿美元，中国对美的进出口总额为5836亿美元。针对受到贸易保护政策冲击的行业出台应对措施，对受影响企业和产业链适当关注。关键应练好内功，中国经济的发展根本在于改革开放，改革带来了制度革命，实施开放政策打开了国门，使中国经济融入国际市场。财政政策应该继续大力鼓励创新发展，支持人力资本提升，降低民间投资成本。在国际经济关系领域，应该联合美国以外的经济体，扩大自由贸易国家的联合，与贸易保护主义作有礼有节的斗争。
    继续保障国家重大政策落实。为实现全面建成小康，三大攻坚战必须打赢。行百里者半九十，三大攻坚战取得优异的成绩，亟须再接再厉，财政政策应该继续发力，在支持脱贫攻坚方面完善体制，创新使用机制，提升扶贫资金绩效，严格监管。在防风险方面，注重政策衔接，保障地方政府的在建项目资金需求，按市场化原则保障融资平台合理融资需求。加快国家融资担保基金出资到位，积极满足小微企业融资需求。在污染防治方面，财政政策应引导企业节能减排，鼓励绿色环保产业发展。
    聚焦减税降费，积极财政政策更加积极。7月23日国务院常务会议对财政与货币政策作出最新部署：要求积极财政政策要更加积极，在确保全年减轻市场主体税费负担1.1万亿元以上的基础上，将企业研发费用加计扣除比例提高到75%的政策由科技型中小企业扩大至所有企业，初步测算全年可减税650亿元。对已确定的先进制造业、现代服务业等增值税留抵退税返还的1130亿元在9月底前要基本完成。加强相关方面衔接，加快今年1.35万亿元地方政府专项债券发行和使用进度。减税降费，有效降低企业成本，对激发市场主体积极性发挥积极作用。
    加强财政政策与金融货币政策协调配合。从政策传导过程来看，财政扩张政策会对物价水平形成上涨压力，同时会导致真实利率上升；如果货币政策维持名义利率不变或者降低名义利率，真实利率下降，财政支出扩张就会挤入民间投资，形成总需求扩张。如果下半年我国外需出现下滑，积极财政政策应该与稳健的货币政策协调配合，维持物价稳定，降低真实利率，促进民间投资活跃。同时在防风险、去产能、去杠杆的同时，注意与金融政策的配合。加快政府投融资体制改革。推动政府融资专业化、市场化运作。发挥财政资金的引导作用，加强PPP项目库清理，积极推动地方融资平台公司化转型，提升地方金融融资和资本运作的功能，基于市场化运作原则大力发展政府产业引导基金。同时注意政策衔接，不搞“一刀切”。
    发挥财政政策自动稳定器作用。有些政策工具具有逆周期的自动稳定期作用，比如采取累进税率的税收政策，如个人所得税，当税基收入增长越快，税收增速更快，起到预防经济过热的作用，当税基收入增长放缓，税收增速趋于减缓，在经济上升时期自动起到财政紧缩作用，在经济下降时期自动发挥财政扩张作用。
    （作者系国务院发展研究中心研究员）