降成本须由政策驱动转变为改革驱动

        本报记者 范思立
    中国财政科学研究院日前发布的2018年降成本调查分析显示，企业成本上升得到缓解，负担减轻；实体经济企业成本有所下降，盈利状况有所改善；降成本目标任务取得阶段性成果，但任务依然艰巨。
    “当前降低实体经济企业成本的方式多为分散的政策式降成本，政府部门纷纷出台相应的降成本政策，短期内会产生一定的成效，但是由于未能触及降成本改革的深层次部分，也就是无法真正降低制度成本，导致这一模式不可持续。”中国财政科学研究院院长刘尚希在接受中国经济时报记者采访时认为，未来必须要转向改革式降成本，改革式降成本才是降低制度成本的唯一出路，也是推动中国经济高质量发展的必由之路。
    为何要转变降成本方式
    刘尚希认为，当前的政策式降成本更加关注成本下降的一侧，缺乏提升企业盈利能力的有效措施，单纯的降成本并不能带来企业盈利能力的提升，因此要完成降成本改革的初衷，就必须要有新的改革思路。
    中国财政科学研究院调研发现，现有的政策式降成本有助于改善盈利状况，降成本政策带来企业综合成本下降，进而促使企业利润增长，但并未显著改善企业盈利能力或是消化成本的能力。究其原因，目前包括融资、税费、人工、物流、用电用能等各类降成本政策，多数是做减法，短期内会改善企业的盈利状况，但有时候尽管企业盈利能力增强，若碰到大的负面冲击，也会有盈利状况恶化的情况。
    刘尚希表示，政策式降成本多体现为行政式、命令式、运动式，这样的组织动员方式，短期内会有效果，但是会有很大的隐患，而且可能产生一些副作用，包括一些成本反弹等问题。他认为，政策式降成本难以持续还体现在其组织方式上，多为“行政式、命令式、运动式”，更多的是一种单项推动方式，行政色彩浓厚，制定政策从政府自身考虑多，这样的降成本未能充分考虑公众、企业的偏好和具体降成本需求，导致出现政府一方唱“独角戏”，企业参与感和获得感并不强，降成本政策和企业需求未能实现很好的匹配，无法有效解决企业成本的痛点。
    刘尚希说，改革式降成本核心在于降制度成本。改革式降成本就是要通过改革来降成本，主要是降低制度成本或宏观成本。降低微观成本主要通过企业自身的挖潜来降低，降低制度成本则需要政府来主导进行。对微观主体而言，只能被动接受制度成本或宏观成本，只有少数企业可以通过自身的成本消化能力来主动化解。制度成本会转化为显性、隐性的各种成本，制度成本高会带高所有企业成本，它会体现在企业的各类要素成本、税费成本、社会成本等上面，仅靠单纯的政策式降成本难以真正降低制度成本。
    刘尚希表示，改革式降成本要以“破”和“立”来实现“降”。
    一是要破旧体制。破除那些不利于要素市场化改革的制度瓶颈和制度壁垒，例如对不同所有制企业用工、用能、用地、融资等的差异性对待；破除行政性垄断，破除各种地方保护主义行为；破除那些束缚国企市场化改革的制度约束，包括剥离国企的供水、供电、供热、养老等社会负担让其轻装上阵。二是要立新体制。新体制要从整体观出发，统筹考虑各类降成本之间的利益平衡关系，通过有效的激励约束机制设计来实现制度成本的降低。新体制是长期动态可持续的，不是为了一时的降成本目标。新体制是一种多元协商共治的模式，可以有效调动其各个利益主体的积极性，例如中央政府、地方政府、企业等。三是降制度成本。破旧立新的根本目的是降低制度成本，因此破旧立新的过程实际上就意味着制度成本的下降，也意味着企业微观成本的降低，这才是降成本最终所要实现的目标。
    如何实施改革式降成本
    首先，改革式降成本要以公共风险管理为导向。现实中生产、生活的成本本质上都是因风险转化而来的。刘尚希表示，公共风险水平上升速度快于制度变迁，宏观成本就会上升，微观成本也就会水涨船高。当定价机制不是按照历史成本，而是按照未来的风险来定价时，公共风险水平上升，就意味着经济主体所需要的风险准备扩大，就意味着所有的生产要素都会变贵。在这种情况下，包括实体经济在内的成本会全面提高。高成本与高风险只是同义的不同表述而已。
    因此，政府降成本改革要以公共风险管理为导向，通过制度变革来降低公共风险，自然就会降低制度成本或宏观成本，企业微观成本会随之降低。这种公共风险管理为导向的改革，需要对政府的宏观管理体系进行彻底的改革，上下级政府之间的权力分配、同级不同政府部门间的权力分配，这些权力分配需要和各自所承担的公共风险管理责任进行有效匹配，这实际上可以形成一种常态化的降成本效果，而不是运动式的降成本，更加注重政府自身的改革，而且定位在公共风险，而非私人或市场风险，后者是由市场机制来进行化解的，不需要政府来越位处置。
    其次，改革式降成本要激发企业降成本的内生动力。刘尚希认为，政策式降成本不是推动平等竞争的制度建设，很多政策例如补贴、各种产业支持政策、五花八门的基金，这些无助于构建公平竞争的营商环境，无法激发企业降成本的内生动力，反而激励企业去找关系要政策，带来各种乱象。
    改革式降成本体现着政府职能转变，政府从更多的做事转向政府怎么更好地做事、正确地做事。从多转向好，不顾好只顾多就是乱作为。因此，改革式降成本要处理好政府与市场的关系，关键是要打破企业“等、靠、要”的预期，增强企业降成本的内生动力，也就是要切实增强企业的盈利能力，实现从“要我降”到“我要降”的转变。
    刘尚希说，在调研中发现一些地方在降成本中出现了各种乱象，例如企业不去从自身增强研发和创新能力来化解成本，而是过度依赖政府政策，将降低成本的希望都压在政府政策上面，这会模糊政府和市场的边界，有违社会主义市场经济改革的初衷，会带来企业行为异化；对政府同样带来负面影响，政府替代市场来决策增强了政府对经济的过度干预，造成各种价格信号扭曲。改革式降成本要打破一些企业的政策依赖症，打破路径依赖，当企业意识到这一点，就会主动来增强化解成本能力，会自主加大各种创新投入，从而提高产品附加值和竞争力，也就是最终来提高盈利能力。
    再者，改革式降成本要形成中央和地方协同发力的局面。刘尚希认为，当前的政策式降成本多以中央为主，地方落实和执行相关政策，尽管有一些地方出台了相关的降成本指导意见，但是仍然存在着主动改革作为不足的情况，更多的是形式上落实政策，缺乏因地制宜的改革创新，从而弱化了降成本政策效果。其中的一个体制性因素是，地方政府担心一些因地制宜的做法被扣上变通的帽子，上级政府督察时可能会视同违规，因此不敢去做相应的变革。
    刘尚希说，改革式降成本要形成一套激励相容的机制，让中央和地方能够协同发力，共同推进降成本改革，让降成本改革在各地能够充分释放地方活力，减少信息不对称带来的决策失误或执行偏差，这就需要中央与地方政府间强化沟通交流，达成目标共识并一致推进。毕竟地方政府距离企业最近，更了解企业的成本结构、降成本的难点和重点，如果能够把这些信息及时反映给上级政府，尤其是中央政府有关部门，这有助于不断完善降成本的政策。同时，因为地方政府有相对自主的权限，他们可以因地制宜地推进降成本改革，结合地方产业转型升级和经济高质量发展，形成各地区特色的降成本政策体系。