刘学良：完善地方政府债务限额管理

    作者：刘学良（中国社会科学院经济研究所）
    来源：《中国金融》2021年第16期
    2015年来，在允许地方政府自发自还债券的同时，为防止地方政府债务无序膨胀，我国也相应建立了地方政府债务限额管理制度。总体来看，地方政府债务限额管理制度在控制地方政府债务过度膨胀方面起到了积极作用。然而在实践操作中，债务限额管理又被当做一个地区发展政策工具，以支持落后地区发展和重大项目建设，使得一些财政实力弱但融资需求大的地区获得更多债务额度，进而有可能致使债务风险累积。为此，应进一步放松地方政府举债额度限制，打开地方政府规范融资的“正门”，让地方政府债务限额管理更多回归其“防风险”本职，将债务风险、债务管理绩效放在限额管理中更重要、更突出的位置。
    一、我国地方政府债务限额管理的积极作用
    地方政府的政绩锦标赛、官员有限任期和政府信用背书相互交织，是我国地方政府性债务持续快速膨胀的深层制度背景。为防止地方政府债务过度膨胀，防范金融风险，就必须采取其他配套措施抑制地方政府的过度举债冲动。从国际经验看，债务限额管理制度是一个行之有效的防止地方债务无序、过度膨胀的手段。
    美国市政债的发展历史悠久，且较早就建立了市政债务限额管理制度。从历史上看，美国有史可载的大规模政府违规风险始于19世纪后期，1870-1890年美国发生的长萧条（Long Depression）中，许多交通基础设施项目（铁路项目为主）无法产生预期的收益，债券违约情况大量发生。为应对债务危机，很多州通过州宪法对地方政府借款行为进行约束，最早的限额管理应运而生。美国市政债务限额管理至今已有近150年的历史，是美国市政债务有序运行的重要保障。
    从我国的情况看，2015 年新《预算法》在允许地方政府自发自还债券的同时，也相应建立了地方政府债务限额管理制度。根据预算法、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等，财政部制定了《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，这是我国地方政府债务限额管理方面的指导性文件。
    梳理美国和中国的地方政府债务限额管理制度，可以发现两者有很多不同之处。比如，美国是典型的联邦制国家，除了联邦政府，州政府和地方政府都属于地方级政府，事权和财权在各级政府间的划分有明确的法律规定。地方政府只对本级财政负责，主要是通过州宪法和相关法令对地方债务进行直接或间接的控制。地方债务额度管制权集中于州政府，联邦政府基本不会对地方政府的发债行为进行限制。而我国地方政府债务限额管理是从中央政府一级开始向下层层管控、层层下放的。再如，美国州政府对市政债的规模管制主要是针对一般性债务，因一般责任债券要通过政府税收来偿还，与政府运行息息相关；而收益债券的偿还资金则来源于项目本身的使用者付费等经营收益，其本息偿付不影响政府的日常运营，所以一般不受规模限制。美国的一般责任债券和收益债券基本对应着我国地方政府债券中的一般债务和专项债务，但目前我国对两类债务都实行限额管理。此外，在具体的限额确定中，美国各州存在一定的差别，但通行做法是将债务限额与当地财政收入（特别是房产税收入）挂钩，而我国地方政府债务限额的决定机制与此不同。
    我国地方政府债务总限额由中央根据宏观经济形势等因素确定。当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时，适当扩大当年新增债务限额；当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从紧财政政策时，适当削减当年新增债务限额或在上年债务限额基础上合理调减限额。因此，地方政府债务限额管理也发挥了财政政策的逆周期调节作用。在此基础上，逐级下达不同地区地方政府债务限额。各省级行政区的政府债务限额，由财政部在全国人大或其常委会批准的总限额内，根据债务风险、财力状况等因素，并统筹考虑国家宏观调控政策、各地区建设投资需求等提出分配方案。省级财政部门依照财政部下达的限额，提出本地区政府债务安排建议，编制预算调整方案，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑本地区建设投资需求，提出省本级及所属各市县当年政府债务限额。最后，各级地方政府严格按照限额举借地方政府债务。
    我国地方政府债务限额管理仍处于建章立制、不断规范的阶段，在借鉴国际经验的同时，要不断摸索，寻求适合中国国情和发展阶段的最优解。总体来看，在实施债务限额管理后，地方政府负有偿还责任的债务增长率在 2015 年迅速回落，此后几年增速较为平缓，限额管理在控制地方政府债务过度膨胀方面起到了积极作用。
    二、存在的问题及相关建议
    目前，我国地方政府债务限额管理制度仍存在一些值得关注的问题。
    第一，确定的债务限额可能低于某些地方的合理融资需求，使其不得不继续通过融资平台、PPP 项目、政府购买服务等渠道违规举借政府性债务，即由于“正门”开得不够大，不得不继续通过“歪门”“偏门”融资。
    第二，债务限额管理可能产生目标“锚定效应”，即本来地方的实际借贷需求可能没有那么高，但在上级政府下达本级政府债务限额后，本着“不用白不用”的想法，或者怕现在不用会导致未来上级政府压缩本地的债务限额，所以尽可能以限额为“锚定目标”多借钱。
    第三，债券限额管理被当做地区发展的倾向性政策可能带来风险累积。如过去的建设用地指标分配问题，即为了促进一些特定地区（如中西部落后省市）的发展，上级政府的建设用地指标会向这些地区倾斜以增加其可供开发的土地供给，从而让这些地区获得竞争优势。同样，金融资源也是可由上级政府调节的政策工具之一，地方政府财力和债务承担能力只是额度分配所考虑的一个角度，为了支持部分地区加快发展步伐，从省级到县级的债务限额分配都在不同程度上对该地区有所倾斜，这就有可能造成债务限额指标与地方偿债风险等方面的不匹配。
    2017年财政部发布的《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》提出，新增限额分配应当体现正向激励原则，财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排，财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排或不安排。但在具体的额度分配方法中，为反映地方的发展愿望和融资需求，一般给予地区重大项目支出较高的权重。同时，该文件要求省级政府以此为参照制定地方的债务限额分配管理办法，这样有可能使一些财政实力弱、举债空间小，但资金紧张、融资需求大的地区被给予更多债务额度，从而加剧部分地区的债务风险累积。
    地方政府债务限额管理在“促增长”和“防风险”之间仍然存在一定的矛盾。这实际在很大程度上涉及我国财政和货币政策之间的协调问题。因此，从长远看，地方政府融资需建立以市场化为主、行政化为辅的约束机制，既不能一味要求市场化而忽视行政管理守住最后一道防线的作用，也不能使行政管理越俎代庖替代市场机制。
    从地方政府债务限额管理的角度，笔者建议，一是适度提高地方政府举债额度，打开地方政府规范融资的“正门”，避免因“正门”开放不足导致地方政府又回到“歪门”“偏门”的老路，规避债务限额的“锚定效应”，更多让金融市场发挥约束作用。二是让地方政府债务限额管理更多回归其“防风险”本职，减少倾向性的债务额度和信贷资源分配，将债务风险、债务管理绩效放在限额管理中更重要、更突出的位置，探索债务额度的市场化配置机制。三是放松中央政府对债务额度的行政性约束，加强省级政府在地方政府债务限额管理中的主体责任，发挥地方人大在地方政府债务限额管理中的约束作用。
    作者简介   
    刘学良，经济学博士，中国社会科学院经济研究所收入分配研究室主任，副研究员、中国社会科学院大学经济学院副教授，研究方向为宏观经济、收入分配、房地产经济。