国际货币基金组织（IMF）：宏观审慎政策——一个组织框架（七）

宏观审慎部门的职责和权力是什么？

71. 动态的金融体系要求宏观审慎决策者拥有权力。一套静态的规章制度具有被动态变迁的金融行业超越以及最终淹没的风险。宏观审慎政策框架必须能够灵活应对。这就需要决策者拥有三种权力：（1）信息收集的权力；（2）指定管辖范围的权力；（3）制定规则和调整规则的权力。对权力的需要可以转化为对下属机构的行动和权力的影响程度的需要，这一点将在以下部分进一步探讨。

72. 信息收集的权力。制定宏观审慎政策需要以对整个金融部门的系统性风险进行周期性评估作为开端，因此需要获得信息。宏观审慎部门通常会要求获得定期的监督数据以便评估单个企业破产引发的系统性风险，以及整个金融体系累积的风险。[1]此外，还应该授予宏观审慎部门直接从企业获取和收集信息的权力，以评估不受监管的单个企业对系统性风险的贡献。[2]

73. 指定管辖范围的权力。宏观审慎部门需要拥有把所有单个具有系统重要性的机构（包括非银行机构和金融基础设施提供者，如中央交易对手方等）纳入其政策管辖范围的权力。[3]宏观审慎部门还需要具有如下权力：把所有能够产生与顺周期性相关风险的机构以及那些因此可以集体产生系统重要性的机构纳入其政策管辖范围。这些权力应该对任何法律形式的机构都适用，包括重要的非银行金融中介机构。[4]

74. 制定和调整规则的权力。一个允许宏观审慎机构根据系统性风险的来源和程度选择政策工具并调整政策行动的框架，比在基本法案中一劳永逸地制定一套静态规则更加有效。这就凸显了宏观审慎部门或其下属机构需要充分的制定规则和调校规则的权力。但是考虑到在某些国家的实际情况中可能出现的政治风险以及为了避免同其他领域的冲突，此项权力并不意味着把所有制定金融规则的权力都授予宏观审慎部门。

75. 宏观审慎部门使用这些权力时需要遵循强有力的职责，该职责允许同时又限制宏观审慎部门自由裁量使用权力。这可以通过在法律中列示的宏观审慎部门的主要政策目标（维护系统稳定）来实现，以降低金融危机的概率和严重程度。显然，也应该考虑处于从属地位的次级政策目标以保证决策者在追求金融稳定的过程中充分考虑政策的权衡取舍，因为宏观审慎政策不可避免的涉及成本与收益。次级政策目标包括：需要保护储蓄者和投资者，保障一定程度的金融服务以促进经济的均衡协调发展。在引入这些次级政策目标时，人们应该保证它们不会危害主要政策目标。

怎样保证宏观审慎部门的问责？

76. 宏观审慎政策的问责安排无法完全模仿为货币政策制定的问责机制，但是后者的主要元素可以嵌入设计宏观审慎政策的问责机制中。[5]对于货币政策和宏观审慎政策来说，政治经济因素支持两者具有强有力的操作独立性（独立于政治过程）。然而，设计宏观审慎政策的问责机制面临着宏观审慎政策的益处——降低未来危机发生的概率和严重程度——不能被精确衡量的制约。这就意味着宏观审慎政策的问责机制不能照搬其他政策的问责机制，如货币政策的问责机制。因为在货币政策的问责机制中，通货膨胀目标可以作为一个衡量货币政策决策者绩效的标准。

77. 政策决定的透明度及其与公众的明确沟通是问责制的核心因素。这种沟通可以详细陈述采取特殊行动的原因，详细介绍分析的过程以及宏观审慎部门进行的讨论（包括对政策行动利弊的评估）。宏观审慎部门特殊行动的沟通还应该以向国会提交定期报告（年报或半年报，或向公众发布金融稳定报告）作为补充。[6]此外，应充分重视信息沟通，因为信息摩擦是市场失灵的一个重要来源。[7]有效的信息沟通政策是系统性风险积累过程中启动自我纠正市场机制的关键。

78. 发布风险预警和评估既可以提高有效性，又可以增加问责。当预警得到宏观审慎部门采取宏观审慎行动的支持时，沟通可以提高政策的有效性。在这种情况下，风险预警的发布本身就可以改变市场和机构的行为，潜在降低了进一步干预的需求。发布风险预警还可以增加问责，因为发布风险预警有助于建立如下承诺：宏观审慎部门或其下属机构准备采取后续行动。不过，发布风险预警需要避免宏观审慎部门试图预测危机的印象。[8]

79. 建立内部决策过程的透明度可以从两个主要方面进一步加强公众问责。再次以货币政策为例，首先，成立由专家组成的正式的咨询和技术委员会有利于确保委员会的分析和给主要宏观审慎部门的政策建议的透明沟通。其次，提高宏观审慎委员会单个成员在主要政策决策上立场的透明度也有好处。

哪些机制可以确保国内政策协调？

80. 需要政策协调有两个原因。首先，宏观审慎工具通常和其他政策共用；其次，对影响系统性风险的工具的正式控制权可能掌握在其他部门手中，而不是掌握在宏观审慎部门手中。这就产生了如下问题：宏观审慎部门对其他部门行动的影响程度多大才是合适的。宏观审慎部门不断上升的影响程度的范围包括：根据完全一致的方法进行非正式的意见交换——通过正式的咨询要求以及宏观审慎部门向其他部门提出政策建议的能力（这种能力受到确保后续行动的机制的支持，例如“遵守或解释”机制）协调理事会的成立促进了非正式意见的交流；以及一些制度设计，使一些下属机构完全向宏观审慎委员会负责。适当的解决方案部分是由各下属机构的政策目标完全一致，差异甚至相互竞争的程度决定的，最终解决方案在第四部分里讨论的不同政策领域之间各不相同。此外，适当的解决方案还应该尊重特定政策工具现有的治理和问责机制。对货币政策而言，宏观审慎部门的最优影响程度可能较低，对财政政策、竞争政策和证券监管来说，宏观审慎部门的最优影响程度可能适中，对审慎政策而言，宏观审慎部门的最优影响程度可能最大。

81. 货币政策。货币政策的首要目标仍然是需要维持物价的稳定，金融稳定至多只是次要目的。这要求对货币政策和宏观审慎政策实行独立的治理结构。[9]宏观审慎部门不应该提出改变货币政策立场的建议，如改变政策利率。因为该建议可能与货币政策的首要目标发生冲突，并损害货币政策的独立性。然而，在货币政策部门制定政策时，宏观审慎部门应该讨论并考虑与某一给定货币政策立场相关的金融稳定风险。[10]反过来，当调整货币政策时，货币政策决策者可能也要考虑宏观审慎部门的行动或不行动。当中央银行在宏观审慎部门中占据重要地位时，政策行动的相互内化有利于更容易实现最优的政策组合。

82. 财政政策，竞争政策和证券监管政策。虽然一般性财政政策立场需要由财政部（最终是议会）决定采用哪些具体的政策工具，如税收以及影响利用杠杆的激励的财政补贴等，但宏观审慎部门可以发表意见或提出正式建议。与此相似，对于证券监管机构和竞争管理部门发布的规则和做出的决定（影响金融业结构），正式咨询宏观审慎部门以确保给予系统性影响适当的重视似乎很重要。另外，直接授予宏观审慎部门或其下属机构在以上领域的具体权力可能很有用，这样才能确保这些权力可以被进一步用于金融稳定目标。当主要政策目标是解决系统外部性而不是创造一般性收入时，金融领域的一个例子是调整对银行非存款资金的资本要求。[11]与竞争政策相关的例子是，赋予相关机构强迫系统重要性机构剥离业务条线的权力以避免威胁到金融稳定。证券市场监管方面的例子是保证金要求（margin requirements），可以授予宏观审慎部门动态调整保证金的权力，并由其下属的证券市场监管机构实施。

83. 审慎政策。鉴于宏观和微观审慎政策的核心工具有共同的基础，因此宏观和微观审慎政策之间的合作不仅最重要，而且最具挑战性。[12]另外，对这两种政策的效率来说最重要是二者的综合影响。其中一个关键难点是审慎政策有多重政策目标（存款者保护和减轻系统性风险）。当这些目标出现冲突时，就需要排列出这些政策目标更明确的层次：减轻系统性风险是一方面，而存款者（投资者）保护是另一方面。另外，如何更好的协调宏观审慎部门和微观审慎监管者的目标也充满挑战，与此同时，维护微观审慎监管者的操作独立性也是一个需要更深入分析的问题。

84. 管理资本流入带来的风险涉及众多政策领域，包括财政政策、货币政策和审慎政策。[13]政策响应经常涉及宏观审慎部门。宏观审慎部门需要考虑影响资本流入的许多宏观经济因素（主要是货币和财政立场以及汇率体制），在帮助解决系统性风险以及与资本流入相关的脆弱性过程中，通过使用主要的审慎工具，宏观审慎部门发挥了主要作用。[14]总体上说，资本管制以及为影响资本流入或其他宏观经济变量而设计的审慎工具只有在宏观经济政策响应不足时才能使用。当然其他针对金融部门内部风险的审慎工具可以在任何时候使用，也只有这些工具通常被认为是“宏观审慎工具”。更广泛来讲，资本管制的任何使用还需要考虑国际法律规定的义务，以及这些措施的有效性及国际影响。

[1] 依据欧洲系统性风险理事会（ESRB），该理事会可以获得新成立的欧洲银行管理局的监管数据。欧洲系统性风险理事会还可以使用欧洲央行现有的权力收集统计信息。

[2] 最近，这样的权力在美国被授予给金融研究办公室，金融研究办公室的权责是为金融稳定监督委员会收集分析信息。

[3] 在美国，金融稳定监督委员会的被授权制定哪些非银行金融机构具有系统重要性，并把这些机构纳入到联邦储备委员会监督管理的范围之内。

[4] 在英国，金融政策委员会将会被授权针对其认为必要的监管范围的改变为财政部门提供意见。见英国财政部（2011）。

[5] 相同的考虑也适用于金融政策。见国际货币基金组织（1999）。

[6] 对公众和议会或国会的定期报告是欧盟、英国和美国问责机制的一个特点。

[7] 见英格兰银行（2009）。

[8] 发布系统性风险的总体等级可能为相关部门带来声誉风险，也会产生不良的市场反应，放大预测误差。如果当风险被错误的低估时，发布信息可能会安抚市场参与者，刺激风险的进一步积累。当风险被错误的高估时，可能导致市场某些市场反应，迅速引发一场危机。

[9] 见国际货币基金组织（2010b）。改变货币政策是一种不精确的工具，它不可以特别针对降低系统性风险，但是会影响实体经济。最新研究也显示了，政策对于金融体系内失衡的累积的影响很弱，如Merroche和Nier（2010）。这就需要使用特别针对系统性风险的公关审慎工具。

[10] 这些讨论是否应该被公布还在辩论中。

[11] 正如Goodhart（2010）所建议的。当总财政预算的税率变化影响较弱时，这种行为可能不是令人满意的。当宪法保留了国会提高税收的权力时，这种行为可能不可行。另一方面，在很多国家里，存款保险机构也被赋予了相似的权力，它们可以对被保险的存款收取不同的费用，这些存款之后流入专项基金中，而不是一般收入。

[12] 在集中度高的银行业或者金融体系中，仅仅是区别两种政策也是一项挑战。

[13] 见Ostry等（2010）和国际货币基金组织（2011b）。

[14] 见金融稳定理事会-国际货币基金组织-国际清算银行（2011）。