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会员注册V.制度设计和政策协调[1]
58. 设计有效的宏观审慎政策制度安排面临着一系列挑战。本部分列出了这些挑战的性质，并探讨了一系列有助于应对这些挑战的制度设计因素，这些因素包括：
l 宏观审慎部门的构成
l 宏观审慎政策的职责和权力;
l 确保问责和沟通的机制，以及
l 确保国内和国际政策协调的机制
59. 探讨这些问题，并不意味着存在一个可以适应所有国家的通用型解决方案。不过在某种程度上讲，以下所描述的挑战和权衡几乎在所有国家都是相互关联的。因此，这种一般性讨论可能非常有用，即便一系列国别环境（包括现有的制度结构和金融体系的发展态势等）也对这些解决方案的形成有所助益。
确保宏观审慎政策有效性的主要挑战有哪些？
60. 第一个挑战：金融业是动态变迁的。因此，系统性风险的级别、来源和分布随时都可能发生变化。宏观审慎决策者需要获得足够的信息和资源以分析风险、评估政策反应。此外，决策者还需要有能力灵活应对已识别的风险。这就需要赋予宏观审慎决策者权力，使他们可以通过直接使用宏观审慎工具或通过影响其他机构的活动来影响金融中介和金融市场的行为。
61. 第二个挑战：宏观审慎政策包括管理尾部风险（tail risk）。金融危机的发生概率，而不是金融危机后果（如通货膨胀）是可以持续观察的。这对设计宏观审慎部门的治理安排有几点重要启示：
l 管理尾部风险的职责塑造了宏观审慎决策者面临的政策问题的性质。采取政策行动的好处是长期的，公众看不见，而政策行动的成本往往非常明显且可以立即感受得到。这就可能引发强烈的支持决策者不作为的偏见，当决策者面临着来自部分金融行业的游说或政治压力时，这种不作为进一步加剧。因此我们更加重视增强决策者采取行动的能力和意愿的制度安排。
l 它还限制了现有问责机制的作用。相比之下，在为货币政策制定的问责机制中，通货膨胀目标可以被用作一项标准，借以监测决策者的绩效。这在政治上加大了授予宏观审慎决策者权力的难度。
62. 第三个挑战：不同政策领域之间需要协调。这是因为，正如第二部分和第四部分所述，至少有一部分宏观审慎政策工具可能也会在其他政策领域中使用。虽然政策协调在某种程度上不可避免，但政策协调会有进一步降低宏观审慎政策有效性，增强现有的不作为倾向的风险。
应该由谁代表宏观审慎部门？
63. 制度设计应确保宏观审慎政策的有效性，以及政策制定和实施的一体化方法。正如第二部分所言，一个具有明确的宏观审慎职责的精心确立的部门（机构或政策委员会）和促进不同政策之间的一致性以保持金融稳定的机制的存在是宏观审慎政策制度框架的两个基本因素。在实践中，这些制度安排可能根据这两个因素差异或重叠的程度而有所不同。国际货币基金组织的调查结果确认了成员国中有许多与金融稳定以及宏观审慎政策相关的现有制度设计（见专栏7和背景论文）。在实践中可以观察的制度模式包括以下几种：[2]
l 授予某一特定机构（及其董事会）宏观审慎职责的模式。这种模式通常还伴有协调委员会，委员会中包括财政部的官员。此外，协调还可以通过其他机制进行，如咨询要求。
l 单一机构负责宏观审慎政策（分析和实施）的模式。但这一机构的下属政策委员会负责宏观审慎政策决策，该机构还可以起到协调委员会的作用。
l 独立委员会或理事会履行宏观审慎政策部门职责的模式。由于其人员构成的特点，该独立委员会通常也起到政策协调的作用。在独立委员会进行政策决定和实施的过程中，可以有多机构参与其中。
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专栏7 不同国家的制度设计——最新案例 欧盟——欧盟在2011年1月成立了欧洲系统性风险委员会（European Systemic Risk Board）。该委员会由以下机构组成：欧洲央行，欧盟各国中央银行，新成立的欧洲银行管理局（European Banking Authority）、欧洲保险和职业养老金管理局（EIOPA）和欧洲证券与市场管理局（ESMA），欧盟委员会，经济和金融委员会（代表欧盟成员国财政部）。委员会的职责是在整个欧盟范围内实行宏观审慎监管，以及发布风险预警和提供建议，并以此来协助、防范并减小系统性风险。委员会可以向各国和超国家权力机构提出建议。并通过“行动或解释”机制以及欧洲系统性风险委员会公布其建议的选择权监测各国的后续行动。 马来西亚——根据2009年颁布的马来西亚中央银行法案，央行被授予维护金融稳定的职责以及确保金融稳定的广泛权力。除了在其职责权限内监管金融机构及特定市场的权力之外，央行还有权管理在其监管范围之外的金融机构，并向其他任何监管部门提出建议。这几项权力的治理由金融稳定执行委员会（Financial Stability Executive Committee）提供，该委员会由央行行长担任主席，并由一名央行副行长和三至五名由财政部任命的成员组成，在实践中，这三至五人中包括一名财政部代表。 墨西哥——2010年7月，墨西哥颁布总统令，成立了金融稳定理事会（Financial Stability Council），其目标是在该国的金融当局之间建立正式渠道，以促进政策协调和信息交换，以便更加迅速和精确的识别系统性风险。该理事会由财长担任主席，并由墨西哥央行（Bank of Mexico）、财政和公共信贷局局长（Secretary of Finance and Public Credit）、全国银行和证券委员会（National Banking and Shares Commission）、全国保险和金融委员会（National Commission of Insurance and Finance）、全国养老金储蓄体系委员会（National Commission for the Retirement Savings System）和银行存款保护机构（Institute for the Protection of Bank Savings）等组成。虽然决策预计基于委员会成员的一致意见决定，但当理事会内部出现分歧时，由多数投票表决解决争议。然而，虽然每个金融当局负责实施其法律规定的职责范围之内的政策，但当理事会内部出现分歧时，金融当局不可能被迫采取与其职责相冲突的行动。作为沟通战略的一部分，理事会将发布年报报告，报告其当年的活动和金融体系的形势。 英国——英国政府在2010年7月发布了一份咨询文件，其主要目的是在英格兰银行内部建立一个新的金融政策委员会（Financial Policy Committee）——该委员会由英格兰央行行长担任主席——负责宏观审慎政策。该委员的成员与当前的货币政策委员会（Monetary Policy Committee）成员在很大程度上是相同的。英国还将成立一个新的审慎监管局（Prudential Regulatory Agency），该监管局是英格兰银行的下属部门，其首席执行官由英格兰银行的一位副行长和金融政策委员会成员出任。金融政策委员会成员还包括新成立的消费者保护和市场管理局（consumer protection and markets authority）局长以及财政部。其中财政部没有投票权。根据法律的规定，审慎监管局和消费者保护和市场管理局将根据法定义务就任何可能对金融稳定产生实质性影响的规定咨询金融政策委员会。金融政策委员会被授予一套宏观审慎工具（具体工具未定），并可以就监管边界提供建议。 美国——2010年，多德-弗兰克法案（Dodd-Frank Act）建立了新的金融稳定性监督委员会（Financial Stability Oversight Council）。该委员会由财政部部长担任主席，并由联邦监管机构和证券监管机构组成，还包括联邦存款保险公司（Federal Deposit insurance Corporation）及新成立的消费者金融保护局（Bureau of Consumer Financial Protection）等机构。金融稳定监督委员会可以向其组成机构发布政策建议，并起到协调作用，但直接的监管权力属于下属监管机构。多德-弗兰克法案赋予金融稳定监督委员会指定哪些非银行金融机构具有系统重要性的权力，这些机构受美联储监管。法案还要求美联储为这些具有系统重要性的金融机构建立更严格的审慎标准，以及建立处置这些机构的机制。财政部内还设立了金融研究办公室，并被赋予收集信息的权力，以及为金融稳定监督委员会提供分析和研究服务。 |
64. 以上案例表明，宏观审慎政策经常通过委员会或理事会来实施。[3]当某一单独机构将职责与实施宏观审慎政策所必要的权力的绝大多数资源结合起来时，使宏观审慎部门与某一单独机构（及其董事会，正如第一种模式）紧密合作是可能的。如果该机构是中央银行，则央行通常在微观审慎政策中发挥重要作用。[4]相反，当负责金融稳定的机构（如中央银行）和拥有相关权力的机构（如独立的审慎机构）之间有制度上的分离时，（第三种模式中就是这种情况），建立单独的宏观审慎政策委员会显然是最合意的选择。
然而，当这两类机构之间有很紧密的制度联系时（如第二种模式），独立的政策委员会也可能很有用。它既可以保证货币政策和宏观审慎政策的独立的治理，又可以促进包括证券监管者和财政部在内的更广泛的政策对话。[5]这样，实质性问题就变成了应该由谁代表宏观审慎委员会。
65. 央行在宏观审慎政策委员会中通常起主导作用。国际货币基金组织的调查显示，绝大多数（90%）受访国的央行都被授予了金融稳定职责。鉴于目前央行在货币政策和支付系统中作用巨大，它们可以把这方面的专长带到对系统性风险的分析中，系统性风险分析对制定宏观审慎政策尤其重要。央行还可将其专长运用到监测金融市场和分析金融市场总体和行业的发展中来，对市场总体和行业发展态势的分析可以被用在降低顺周期风险的政策的设计过程中。央行在监督支付体系中的角色以及作为最后贷款人进一步获得了设计宏观审慎政策（旨在降低当个金融机构破产的概率和影响）的重要专业知识。因此央行的分析专长有助于进一步澄清宏观审慎政策的成本与收益。
66. 中央银行也有确保宏观审慎政策有效性的强烈的制度动机。因为如果宏观审慎政策无效，那么对中央银行来说，其成本很高。[6]其表现如下：央行需要更“偏向”宏观审慎政策而损害其它主要宏观目标，或在更严重的情况下，央行需要进一步“清除”其他政策目标，提供事后流动性，这会给央行带来巨大的成本。[7]因此，利用央行的专门经验和制度动机可以增加其采取行动的能力和意愿。中央银行的强大作用也可以增加宏观审慎政策的实际独立性。
67. 委员会还应该包括审慎监管局，无论审慎监管局是否在组织上与央行有联系。这要求对宏观和微观审慎政策采用一体化的方法，在这两个领域内，政策权衡需要被讨论并内部化。当需要由审慎监管局采取行动时，政策权衡可能引发由宏观审慎部门所采取的任何政策行动的归属权问题。最后，重要的是，把审慎监管局包括在宏观审慎委员会之内可以充分利用所有的可用信息，比如关于具有系统重要性机构的信息。
68. 此外，宏观审慎委员会还可以包含其他金融监管部门。如证券市场监管部门（还可能包括主要的竞争管理部门）。证券监管部门在微观审慎委员会中的存在可能很有用，尤其是在非银行和证券市场在向经济提供金融服务的过程中发挥了重大作用时。在那些金融体系基本上仍然以银行为主导的新兴市场经济体，证券监管部门在微观审慎委员会中的存在可能不那么重要，但对于确保发展不会引发系统性风险，它仍然有用。另一方面，宏观审慎委员会的不断膨胀可能会减慢决策过程，降低责任意识。当多个监管机构都参加了宏观审慎委员会时，还需要确保微观因素不会主导系统性因素。
69. 财政部参与制定宏观审慎政策既有利也有弊，而且各国的实践有差异。[8]一直以来，财政部在以危机管理和处置为目的的政策委员会中作用重大。财政部参与宏观审慎政策委员会有很多好处：容易把财政政策和汇率政策结合起来，以及从更广泛来讲，也更容易改变法律法规以降低系统性风险。当委员会中其他机构之间出现冲突和分歧时，财政部还可以发挥调解作用。财政部参与宏观审慎委员会的主要弊端是，它降低了政治过程的独立性：宏观审慎政策的本质是“在欢乐的时候拿走酒杯”。当这样做降低了主要机构信贷的可得性或大量税收时，财政部可能不愿意“拿走酒杯”。解决这个权衡的方法之一是让财政部参与，与此同时但确保财政部不能主导委员会的决策。
70. 总而言之，把宏观审慎的权力授予一个较大的委员会有利也有弊。这可以保证采取一体化的决策方式、保证使用所有信息并将政策冲突内部化。委员会负责宏观审慎，对于确保明确区分宏观审慎和货币政策的治理和问责机制同样有用。但另一方面，委员会有缓慢决策的趋势，尤其是当其成员数量庞大并且各自代表的利益不同时。因此也可能必须要避免委员会结构削弱问责机制，特别是当委员会成员不断增长时，这将在以下部分讨论。总之，宏观审慎决策的具体制度形式的优缺点还需要做进一步分析。
[1] 本部分参考了Nier（2011）。
[2] 马来西亚、英国和墨西哥的安排和这三种模型分别相似。
[3] 实际上，由于宏观审慎部门的任何决定在实践中通常都是由“委员会”、“董事会”和“理事会”做出的，因此在备忘录中，宏观审慎“部门”、“决策者”和“委员会”这三个术语是通用的。
[4] 见Nier（2009）。
[5] 关于货币和金融稳定政策之间的关系的进一步分析，见国际货币基金组织（2010b）。
[6] 见Nier（2009）。
[7] 重要的是，中央银行在危机中行为的能力可能引来政治风险，危害中央银行在追求物价平稳的独立性。央行通常还面临着危机中的声誉成本（reputational cost），无论央行是否采用工具避免危机，见Nier（2009）。
[8] 例如在美国，金融稳定监督委员会（FSOC）主席由财政部人员任职，而在英国，财政部对金融政策委员会（FPC）只有观察权力。
（未完待续）
英文链接：/uploads/collect/201803/05/03141128.pdf