石涛:英美规制改革演变

    规制作为政府干预微观经济领域的一种重要方式和政府职能的重要组成部分，早在西方国家市场经济出现之前，就已经通过某种方式在一些领域存在。随着市场经济的发展，规制广泛地渗透到社会经济发展的各个方面，从而成为一种普遍的社会经济现象。在这方面，美国和英国最具有代表性。美国和英国作为世界上引领规制改革潮流的典型国家，在规制理念、规制方式、规制制度建设等方面都进行了积极的探索。
    英国规制改革的历程主要经历了四个阶段：自由放任规制、加强规制、规制放松以及再规制阶段。每一阶段的特征都与政府和市场关系的变化紧密相关，这种关系直接决定了规制改革的发展方向。
    15世纪末16世纪初的“地理大发现”，推动了英国市场不断发展，一些具有市场经济基本属性的制度设施如交易所、银行以及股份公司等初露端倪。17世纪和18世纪上半期，随着商业资本向工业资本的转化，英国的市场空间得到极大扩展。在这一阶段，为了更好地推动市场经济的发展，英国对于规制采取了自由放任的态度，社会经济矛盾层出不穷。为了更好地维持市场竞争秩序，英国先后制定了一系列法律，例如1679年的《人身保护法》、1882年的《期票法》、1890年的《合伙契约法》、1624年的“专利法令”，以及保护劳动者的《工厂法》、新旧《济贫法》等。
    随着英国世界霸权地位的衰落、尤其是1929年席卷资本主义世界的经济危机的爆发，英国政府开始从自由放任转向加强规制。其规制的主要方式就是国有化。1945年到1951年期间，艾德礼工党政府对英格兰银行、煤炭、电力、煤气工业实施国有化，并将铁路、船坞、运河与内陆河流运输全部收归国有。随后的工党政府则延续了国有化策略，先后成立了如原子能管理局、英国空港管理局等。这些国有企业对克服市场失灵、推动经济发展发挥了重要作用。
    但随着20世纪70年代“滞胀”的出现，国有企业的效率日益下降，使英国政府背负巨额债务的财政包袱。受自由主义信念影响的撒切尔夫人上台之后，开始大规模地将国有企业私有化，从而拉开了放松政府规制的序幕。一方面，通过私有化引入市场竞争，以图提高企业效率、减少财政负担。截至1992年，英国约2/3的国有企业被转移到私人部门，政府从中得到的收入超过300亿美元。另一方面，逐步建立了系统的政府规制体制。其核心原则是：“把原来由政府直接干预国有企业生产经营活动的规制体制，改革成为由相对独立的专门政府规制机构通过一定的政策措施对企业实行间接规制。”这一时期，英国先后成立了多个新的规制机构，包括电信规制办公室（1984）、天然气供应办公室（1986）、电力规制办公室（1989）、铁路规制办公室（1993）、环境监管机构（1996）、国家彩票办公室等。英国放松规制的高潮是1994年通过的《规制放松和合同外包法》。这种放松规制的运动，一直持续到21世纪。其规制决策从首长制转变为理事会决策模式，同时伴随着规制体制效果评估，以及规制引发的繁文缛节、官僚化阻碍竞争的争议等。直到2008年全球金融危机爆发，过度依赖私人组织的自我规制受到质疑，政府规制重新受到重视。
    美国的规制发展经历了自由主义的松弛、政府规制的强化、规制放松和规制重构四个阶段，其背后的推动力也是政府和市场力量在微观经济领域的变化。随着市场经济发展，大部分行业逐步实现充分竞争，美国政府规制的重点逐步从经济领域转向社会领域。
    不像英国的市场经济脱胎于封建主义，美国发展市场经济的起点相对较高，即从不发达的资本主义商品经济开始，历史负担最轻，崇尚自由市场竞争。同时，行政、立法和司法的三权分立制度的确立，使美国的规制发展烙上了鲜明的制度特征。随着美国快速进入工业化社会，庞大的国内市场开始逐步被开拓，通过开凿运河、修建铁路等，初步形成了经济发展所需的交通网络。但在铁路建设快速发展初期，各自为政现象突出，高度投机行为频繁发生，经济腐败日益严重。这一系列压力推动了1890年代的进步运动，面对如此快速变化的时代，呼唤全国性的政治领导，打破利益集团的藩篱，保护国民权益和市场完整。当时的一个主要信念是政治和行政能够分开，委托专业的行政管理者从而与选举政治隔离。此后成立的联邦食品与药物管理局（1906）、联邦储备局（1913）、联邦贸易委员会（1914）等规制机构，正是这一理念的产物。上述规制机构由于兼具行政、立法、司法三种权力，而具有了独特优势，成为后来政府规制市场的基本制度。这标志着美国进入到规制型国家时期。总的来看，这一时期的国家干预主义并没有占上风，规制依然保持松弛状态。
    随着1929年爆发的经济危机的加剧和蔓延，美国总统罗斯福为了提高就业率、推动经济增长，开始通过增加公共行政开支来加大对公共设施的投入，从而增加就业机会。这种做法实际上把政府放在了最后保险人的位置上，体现了政府对于市场稳定的承诺。这一时期，美国政府一方面加强宏观调控，另一方面逐渐增强对微观经济的规制，重点是银行、证券、广播、卡车和运输管道、航空、电力等竞争产业，并相继成立了联邦通信委员会、联邦电力委员会、民用航空委员会、联邦海运委员会、联邦能源署和联邦能源规制委员会等60多个独立的规制机构。但随着规制的过度介入，政府行为日益“侵蚀”原来的市场框架体系和自由经营原则，严重破坏了市场的竞争均衡，从而引发了一系列的社会弊端。
    到了20世纪70年代，伴随着经济的发展，美国公众的关注点聚焦到环境污染、职业健康等方面。20世纪70年代末期，随着上述规制机构陷入法律主义和沉重的对抗程序，引发了社会对官僚主义的抨击。卡特政府开始关注规制机构带来的弊病；到了里根政府，则着手放松规制，以减少其带给企业和社会的沉重负担；克林顿政府继续坚持放松规制，促使经济逐步恢复活力。这一时期的主要做法是，在放松许多行业经济规制的同时，加强社会规制；减少政府规制，依靠市场和发挥市场中介机构作用来推动经济；通过成本收益分析法，提高规制绩效；对相关法律进行修订、立法等措施，将规制重构行为纳入法制化轨道。
    从美国和英国规制发展的历程来看，两国的共同点表现在：微观规制是制约市场无序竞争的必要条件；政府干预和市场竞争之间的关系变动，始终推动着规制发展；将规制纳入到法制轨道，依法规制；通过建立规制机构，避免政府对市场经济的直接干预。
    （本文系国家社科基金一般项目“规制视角下的公益性国有企业改革及政府监管研究”（14BJL044）阶段性成果）
    （作者单位：上海行政学院经济学教研部）