赵亮亮：TPP和TTIP谈判中的劳工条款问题

    
    
    摘要：当前，TPP和TTIP已经成为发达国家主导下塑造新的贸易标准的重要手段。其中的劳工条款可能会对中国产生深刻影响，中国目前的工会制度也有可能成为中国加入TPP的一大障碍。本文通过分析TPP谈判中的主导者美国国内在此方面的基本立场和各方意见，对TPP谈判中可能形成的劳工条款做了前瞻性估计。同时分析了TTIP谈判中的劳工标准争议和各方分歧，总结了中国对自贸协定中劳工条款的处理，比较了中国与发达国家劳工标准问题上的差距。本文发现TPP中最终的劳工条款将在很大程度上将遵循美国国会两党在2007年达成的“5月10日协定”。自由结社权条款是中国现行劳工政策与TPP劳工标准之间的主要差异。在此基础上本文提出了中国应对新劳工标准需要采取的措施。
    关键词：国际劳工标准；自贸协定；跨太平洋合作伙伴协定
    引言：跨太平洋合作伙伴协定（Trans -Pacific Partnership Agreement，简称TPP）是一个目前有12国参加的自由贸易协定，当前正在进行规则谈判。该协定最早由文莱、智利、新西兰和马来西亚4国发起。2009年美国加入谈判，在事实上成为其中规则制定的主导者。在美国加入之后，各成员国经济总量之和占APEC经济总量的份额由TPP发起时的1.62%提高到了48.2%（亚太财经与发展中心，2010）。2013年底日本宣布加入，韩国以观察员身份加入，TPP的影响力进一步增强，引起了国内外的密切关注。根据2005年4国最早签署的协定，成员国一旦加入，将立刻免除其90%的关税，所有关税将在2006年协议生效之后的12年内免除。美国曾宣布要将该协定打造成一个标准高的自贸协定，希望“为正在向前发展的21世纪贸易协定设立标准”。鉴于它涉及的经济和贸易总量庞大，关税减让和市场准入度提高幅度较大，TPP必将对全球经贸格局产生举足轻重的影响。
    跨大西洋贸易与投资伙伴协定（Transatlantic Trade and Invest－ment Partnership，简称TTIP）是由美国和欧盟发起的自贸区安排。2013年7月，美国和欧盟在华盛顿启动了TTIP的第一轮谈判，初步确定了谈判框架，将包括农业和工业产品市场准入、政府采购、投资、服务、能源和原材料、监管议题、知识产权、中小企业、国有企业等20项议题，双方希望在2年之内完成谈判。TTIP明确提出要在竞争、贸易便利化、劳工和环境领域制定最新规则，美欧谈判和合作的领域主要在非关税壁垒和制度规则方面。
    有研究认为，上述两个协定将重塑国际贸易和投资的新标准与新规则，也将削弱中国等新兴经济体的国际影响力和话语权（李春顶，2013）。欧美之间的贸易自由化程度进一步提高，交易成本降低，将有助于使它们双方的就业均得到扩大，这会对发展中国家的出口产生一定的挤出效果。
    国内已经有不少研究介绍了这两个协定的发展和演变历程、目前谈判的进度，分析了对中国的潜在影响（仇朝兵，2013；崔洪建，2013）。劳工标准条款被认为是和知识产权保护、环境保护一样谈判难度较大的问题之一。但是，由于TPP和TTIP的谈判的内容都不会完全对外公开，目前的研究大多只是根据相关的报道了解到各方的立场，谈判有可能形成哪些贸易条款。对中国而言，更重要的是要了解条款的具体内容，严格程度，这样才能据此把握它会对中国产生哪些影响，提出应对措施。在已有研究中，郑丽珍（2013）较为详细的比较了美国、加拿大各与别国自签订的自贸协定以及2005年死过基础上的《跨太平洋战略合作伙伴协定》中的劳工条款，并预测了未来谈判中解决分歧可能采取的策略。郑丽珍（2014）探讨了要使目前关于劳工标准的谈判走出困境，有可能采取的模式，并结合中国当前面临的形势，探讨了中国的有可能受到哪些影响。目前关于国际劳工标准问题的研究中，大多将重点放在探讨将贸易与劳工条款挂钩的合理性，对于当前正在谈判中的TPP和TTIP中可能形成的条款及其对中国的影响，研究还是显得有些不足。
    作为对现有研究的补充，本文将利用相关资料，分析美国在国内在国际劳工标准问题上的立场，从而对TPP中的劳工标准谈判走势给出更加明确的判断。其次，本文分析了美欧之间在国际劳工标准上的主张有何差异。初步总结了中国迄今为止在自贸协定中对劳工条款的处理，进而探讨了中国应该采取的应对措施。
    一、在自贸协定中加入劳工标准条款的动因和现状
    第一，作为TPP谈判的主导者，美国试图把强化劳工标准作为扩大国内就业的手段。金融危机爆发以来，美国已经充分认识到，制造业的衰落，制造品长期以来大规模的进口，是导致国内失业问题严重的主要原因。恢复制造业，提高国内就业能力成为今后一段时期的重要任务。奥巴马在2010年提出，要在未来5年中使出口增加一倍，这将会支持美国200万个就业机会。TPP也是服务于美国扩大就业这一目标的。根据美国智库彼特森国际经济研究所的估计，一个没有美国参与的东亚自贸区可能会使美国公司的出口每年至少损失250亿美元，或者约20万个高薪岗位（吕娟，2013）。在过去的若干年中，美国反复对中国施压迫使人民币升值，以减少对华贸易逆差，可以看出，美国抑制发展中国家对它的产品出口手段有限。美国国内的劳工组织和部分夕阳产业等利益集团也一直十分活跃，宣传发展中国家的出口抢走了美国人的饭碗。这种观点在美国民众中间有较大影响，在TPP的谈判中，美国可能会主张采用严格的劳工标准。
    第二，美国希望在WTO的框架之外，将劳工标准纳入贸易协定，将贸易和劳工标准挂钩。WTO接受了ILO的核心劳工标准（包括5项：自由结社，对集体谈判权利的充分认知，消除各种形式的强制劳动，废除童工，消除就业和职业歧视），但只是把它作为努力的方向，而不是作为强制性的标准来执行（Tucker Hoffman，Wenze Sun）。发达国家长期以来一直希望把劳工标准纳入WTO的框架之内，但由于发展中国家的反对，这种提议在WTO的谈判中未能通过。有部分国家也曾经针对违反双边协定中劳工条款的行为将贸易对象国起诉到WTO要求仲裁，这可以被视为将劳工标准间接引入了WTO，但是毕竟它只是个例。WTO对于借助劳工条款实施贸易保护主义手段一直持保留态度，通过WTO来实施劳工标准的努力未能取得成功。劳工条款本身很难执行，但看上去又似乎可以成为阻止别国产品出口潜在的有力武器。TPP为美国提供了一个有利的机会，可以绕过WTO，利用一个新的自贸协定来促使别国提高劳工保护标准。在这种背景下，人们预期由美国主导的TPP谈判必定要求采用极高的劳工标准。
    第三，美国已经在多个双边自贸协定中加入了劳工条款。欧盟在与一些发展中国家的贸易协定中也引入了劳工条款，以取消普惠制待遇等作为惩罚措施。总的来看，在地区协定和双边协定中引入劳工条款已经成为一种趋势（边永民，祁雪冻，2009）。据不完全统计， 1995年仅有4个自贸协定加入劳工条款，2011年增加到47个（李西霞，2014）。这可能也使发达国家更加坚定了信心，要在在TPP和TTIP中加入严格的劳工标准。
    二、对TPP中劳工条款严格程度的初步推断
    （一）美国在谈判中提出的劳工条款
    因TPP谈判的内容并没有对外界公开，目前的分析都是以相关的报道为基础的。根据美国贸易代表处的资料，该机构2011年12月在TPP谈判中提交了完整的劳工条款提议，但是它的提议在美国国内引起了争论，这意味着TPP中的劳工条款目前还面临很多不确定性。为了分析美国在劳工标准问题上的态度，推断TPP中的劳工条款，除了贸易代表处的提议之外，我们主要参考以下两个文件：（1）对于自贸协定中劳工标准的问题，2007年5月10日美国国会和政府曾达成了一项协议，这可以视为美国国内在这一上问题的一致共识；（2）美国与韩国在2011年年底达成的自贸协定是美国所签署的最新双边自贸协定，其中的劳工条款也可以代表美国当前对劳工标准的态度。我们把贸易代表处的提议和这两个文件做了大致的比较（见表1）。
    
    从表1可以看出，美国在TPP谈判中的提议基本遵循了“5月10日协定”的内容。值得一提的是，针对美国贸易代表处（USTR）的提议，美国的工会组织明确要求取消其中的两项限制性规定，一是反对条款仅限于基本公约的限制，二是要求取消将违反劳工标准的情况仅限于与贸易和投资有关的行为 。这也体现了他们所主张的更高的劳工标准。但是美国国会的一些代表对采用更高的劳动标准保持警惕，工会的主张难以得到支持。
    综合各种资料加以分析，笔者认为美国在TPP提出的劳工标准将主要依据“5月10日协定”，低于和高于该协定的标准都很难被通过。首先，“5月10日协定”是国会和政府之间讨价还价的结果，其中关于劳工标准问题的意见代表了美国在这方面一个比较稳定的立场，它可能会维持一个时期而很难做大的修改。其次，根据计划，TPP希望在2014年完成谈判，如果过多向劳工界妥协导致国会通过被拖延，致使其他发展中国家也不愿接受较高的劳工标准，影响谈判进程。再次，美国国会的部分议员对大幅度提高劳工标准持消极或者反对态度，他们可能代表了贸易集团的利益，在国会中可能比那些反映工会利益的政治家有更大影响力。
    （二）有关争议处理机制
    在美国的提议和“5月10日协定”中，对于自贸协定成员国违反劳工标准条款的上诉机制和处罚措施，规定并不是很明确。在韩美自贸协定中，虽然也有所涉及，但是只是提到成立相关机构作为制度保障，并且强调了应通过协商解决违反劳工标准的情形。但是上诉机制和处罚措施恰恰涉及到是否会把贸易制裁作为约束劳工条款实施的有效手段，即劳工标准和贸易挂钩的问题。在韩美双边协定中的规定对多边协定的参考意义有限，因为多边机制中的上诉机制涉及到更复杂的制度安排。TPP谈判到目前为止，对劳工标准的上诉和处罚机制，可能还没有形成明确的意见。
    有资料表明，加拿大针对该问题曾经有过提议，要求设立委员会，邀请非政府机构或个人参与，同时，提出了一些较为具体的措施，如参照违反劳工标准的行为造成的损失对违反的国家罚款（参见Mary Jane Bolle）。在实践中，美国和欧盟曾经采取取消最惠国待遇的方式对自贸协定成员国实施处罚，作为对违反劳工标准的惩罚，美国曾两次动用这种最严厉的惩罚措施。为了更准确地把握发达国家在这一问题上的态度和手段，我们需要进一步研究美欧实施这类处罚的具体背景，应结合所涉及的受惩罚国家劳工权益保护现状分析。
    三、TTIP谈判中美欧在劳工标准条款问题上的分歧
    （一）欧盟在劳工条款问题上的态度
    有关美国在劳工条款问题上的态度已经在上一节做了介绍。TTIP谈判的文本同样也是不公开的，以下我们借助相关资料来分析欧盟在这个问题上的态度。
    首先，欧盟以往与其他国家签订的贸易协定表明，它对劳工基本权利的界定与ILO关于基本劳工权利的宣言内容大体一致。以2013年9月欧盟与新加坡贸易协定草稿为例，其中规定双方共同遵守的劳工基本权利包括5项，和我们在前文提到的美国签署的双边协定中的“五项权利”完全相同 。
    
    
    其次，欧盟迄今为止与其他国家所签署的自贸协定中，关于劳工标准的协定是建议性质的，而不是强制性的。仍以最新的2013年欧盟和新加坡的贸易协定草案为例，其中指出，应以合作和对话的方式来处理劳工问题上的分歧；考虑到各国条件的特殊性和差异性，贸易协定中的劳工条款并不以实现劳工标准的协调（harmonise）为目的 。换言之，它并不主张各方采取统一的劳工标准。该草案还指出，各方将不断努力促使ILO国际公约的批准和有效实施，在这一过程中充分考虑各国国内面临的条件。这份草案中的劳工条款部分也没有包括对违反协定的情形进行惩罚的机制或协定的实施方式。欧盟一般都是把劳工标准和环境标准归入可持续发展的议题写进贸易协定，并不是把劳工标准作为单独的议题写入协定，美国则是采取后一种方式。
    根据最近的一项研究总结，欧盟以及欧洲自由贸易联盟（EFTA）与其他国家或地区所签订的贸易协定中，有关劳工条款的规定大多可以归于以下两类情形，一类是提到了成员国有义务遵守ILO的标准，但是不要求国内法律达到ILO指导原则的要求，另一类是提到了人权一类的社会问题，但是劳工问题没有包括在内，这类协议所涉及的协议主体包括非洲、中东和部分拉美、东亚国家 。相比之下，美国所签署的双边协定以及部分其他国家之间的双边协定规定，协议国国内立法必须与ILO的指导原则相一致，也规定了惩罚和实施机制 。
    （二）欧美之间在劳工标准问题上的分歧和谈判中的争议
    美国主张贸易协定中的劳工标准应该是具有强制性的，欧盟则主张是建议性的，这是双方主要的分歧。美国国内的一些讨论认为，应该使TTIP中的劳工条款成为有约束力的，以便能够为针对劳工权益问题的诉讼扫除障碍。如果它不具有强制性，则无法为今后在全球范围内确立高标准的劳工条款树立规范，发挥引导作用（Owen E. Herrnstadt，2013）。也有分析认为，劳工条款语言上的模糊性和对违反标准的情况界定不明确，严重妨碍了它的起诉和执行，欧美必须解决这一问题，形成强制性、有可操作性的劳工标准（Tucker Hoffman，Wenze Sun）。在欧美就业和增长问题“高级工作组”（HLWG）的报告中，只是建议美欧双方“寻求机会来处理劳动和环境上的重要议题，但同时考虑到所涉及的工作量”。可以看出，消除这些分歧似乎还有较大的障碍（Shayerah Ilias Akhtar, Vivian C. Jones）。
    在TTIP的谈判中涉及到了投资者所属国的争议处理，它赋予外国投资者发起对投资对象国仲裁诉求的权利。欧美一些民间组织表示坚决反对，它们认为这造成对国内法律的干涉，侵害了本国人的利益，国家用纳税人的权利来赔偿外国企业。这些组织向参与谈判的负责人和美国总统写信，表达反对意见  。它们也担心美欧之间的“监管协调”会以劳动者和消费者的权利受到削弱为代价。
    四、中国所签订的自贸协定中对劳工条款的处理
    截至目前，中国已签署自贸协定12个，涉及20个国家和地区。在这些自贸协定中，中国与智利、新西兰、新加坡和秘鲁分别签订了《劳动合作谅解备忘录》。签署备忘录是目前中国在自贸协定中处理劳工标准问题时采取的主要形式。
    这些备忘录的规定一般都是原则性的，具体实施的方式以合作和交流为主。以中国和智利签订的备忘录为例，它规定的合作范围包括：（1）就业和劳工政策、社会对话，包括：体面工作、劳动法和劳动监察；（2）改善工作条件和工人培训；（3）全球化以及对就业、工作环境、劳资关系和治理上的影响；（4）社会保障。双方之间的劳工合作主要通过下列方式展开：（a）交流有关备忘录所覆盖领域的信息和专业知识；（b）专家和代表团的互访；（c）为专家、监管机构以及相关人士的联合组织讨论会、研讨会、会议等；（d）在就业、培训、劳动和社会保障议题的多边讨论框架上进行磋商。此外还规定了保障措施。
    中国与新西兰的谅解备忘录是中国与发达国家签订的第一个劳动合作备忘录，此后中国所签订的两个劳动合作备忘录都是在这此基础上做了一些调整。其中声明要在合作中考虑到ILO的目标，致力于追求可持续发展，同时考虑到双方的社会、环境、文化以及经济状况，双方决心改善国内的工作条件和生活水平，保护和加强公认的基本权利，但是应该考虑国家不同的发展水平和历史文化背景。其中声明，遵守国际劳工组织成员的义务，包括ILO在1998年宣言中规定的责任，明确指出，出于贸易保护的目的设定劳动法律和政策是不恰当的，为鼓励贸易和投资而削弱和减少国内法律法规提供的保护也是不恰当的。
    有研究比较了上述备忘录与发达国家签订的自贸协定中劳工条款之间的区别，发现备忘录在国际法上的法律效力是不明确的，虽然在国际实践中广泛存在，但是它只是一种谅解，而不是创设了一项权利义务关系。其中没有规定未能有效执行劳工立法时的责任，而这恰恰是保证劳工立法实施的关键。在争端解决机制方面，规定也比较简单，没有明确的惩罚措施。因此，这些备忘录更多的是宣示性的，缺乏可操作性的实施，可以看作是一种“君子协定”或者“无法律约束力的协议”（班小辉，2011）。
    五、结论与对策建议
    通过以上研究，对于TPP中可能形成的劳工标准，以及TPP和TTIP谈判中的分歧和实践中会遇到的困难，本文的研究有以下两点基本结论：
    第一，TPP和TTIP中设计的劳工条款都是以ILO规定的5项基本劳工权利为主要内容。TPP中的劳工条款在很大程度上仍然会延续美国和韩国、秘鲁等国签署的双边协定的基本内容，会遵照“5月10日协定”的标准。虽然有个别新的规定，但只是对保护5项基本权利的细化，是为了进一步落实这5项权利。美国和欧盟之间在谈判中的主要分歧在于，是否将劳工标准作为强制性条款写入协定。
    第二，劳工条款难以形成统一标准。由于执行过程中的仲裁和处罚机制过于复杂，使它难以形成足够的约束力。目前来看，对于要克服这两个困难，TPP和TTIP恐怕只能取得比较有限的进展。美国主张劳工条款应具有强制性和实质性约束力,要达到这一目的面临两方面困难和障碍：（1）要制定出准确严格的劳工条款，以便为提起上诉和惩罚提供依据，本身是十分困难的。因为劳工保护标准难以量化，在各国有很大的差异性和复杂性，难以形成统一的尺度。国外研究也指出，对违反劳工标准的行为界定比较模糊，造成了执行的困难，是迄今为止都未能解决的老问题 ；（2）劳工标准并不是一经写入自贸协定就可以形成强制力，还需要确立有约束力的仲裁和处罚机制。在TPP的谈判中，对于违犯劳工标准的仲裁和处罚机制，还没有比较明确的意见，虽然有个别国家提出了自己的方案，但与达成一致的意见还有很大距离。要形成公平合理、有效的上诉机制和惩罚机制，还需要在实践中积累经验和各国之间的磨合。TPP各成员国的经济和政治力量很不平衡，未来的仲裁和处罚过程可能仍然难以避免被个别大国主导，公平性难以保证，这也将极大地增加劳工标准强制性实施的难度，造成实施中的不确定性。
    从两大贸易协定对中国可能造成的影响来看，TPP谈判中所提出的5项权利中，自由结社很可能会成为中国加入TPP的主要障碍。有研究对ILO核心公约和中国的劳动标准做了比较，发现中国在集体谈判权、平等就业权、童工问题等方面都已经得到了较好保障（周长征，2001）。在5项基本权利中，仅有自由结社这一项与我国的制度有差别，这种差异是由基本制度和对劳工权利理解的差异造成的。如果中国加入其中，发达国家也有可能利用劳工条款迫使中国改变现行制度，给中国的发展造成一定的困扰。发达国家可能会利用某些条款来对中国实行贸易制裁，但是考虑到制裁和处罚机制在实践中会有很大的灵活性，这种制裁可能仍将主要取决于国家之间的政治经济角力。
    中国应对高标准劳工条款的潜在挑战，关键是要降低出口依赖，在提高劳动生产率的基础上增强产品的国际竞争力，同时不断促进劳动者经济权益的提高和劳动条件的改善，缩小与发达国家的差距，从根本上减少因劳动争议带来的贸易冲突，保护和扩大国内就业及劳动权利。我们应该借鉴西方经验，比如加强劳动者工资集体协商等，更好地保护劳动者利益。同时要在相关的场合表明立场，坚决反对把劳工标准用于贸易保护的目的。我们也应认识到，TPP谈判中所主张的更高劳工标准也有促进劳动者福利状况改善客观效果。