新疆区级国有参股公司监管问题研究（下）

(二)委派的管理人员对自身定位认识不足
    
    自治区国资委派到参股公司的董事绝大部分是内部董事，这些人员绝大部分是原企业的领导，对企业的管理和生产经营比较熟悉，但对董事会运作以及采用怎样的方式履行国资委赋予的职责认识不足，特别是国资委很少组织相关培训、考核与奖惩，使其从意识上认为只要做好参股公司安排的工作就行，对国资委要求理解不深。
    (三)参股公司对监事会工作支持不够
    
    董事会决策，经理执行，监事会监督是公司运作的基本模式。如果监事会缺少相应的制度规定，董事会和高管人员又缺少对监事会在法人治理中作用的正确理解，监事会将很难在公司开展工作。目前，大多数参股公司没有建立相应的工作机制，监事会形同虚设，监督权无法行使。
    (四)公司章程的缺陷
    
    参股公司在重组之初，在制定公司章程时，自治区国资委应当坚持将自己所关注的事项写入公司章程，例如公司向其他企业投资或者为其他企业提供担保事项，向控股股东提供担保的事项，董事会决策的程序，监事会工作办法及决策程序等，以便为派到参股公司工作的管理人员创造良好的工作条件。从目前的情况看，参股公司章程或多或少存在一定的缺陷。
    四、加强区级国有资本参股公司监管的方法与途径
    
    研究加强区级国有参股公司监管的方法与途径，其目的是为了依法保护区级国有股权的权利，确保国有股权保值增值，促进参股公司又好又快发展。对参股公司监管问题的研究，应当以公司理论和法律框架为基础，充分考虑到自治区国资委是自治区人民政府的特设机构，在参股公司代表政府出资的特殊性，逐步建立起“国资引导、机构联动、权责相称、按章履职”的激励与约束相统一的参股公司管理制度。
    (一)逐步理顺参股公司的股权关系
    
    目前，10户参股公司的股权已划给新投集团和新业公司持有，从理论上讲，资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利应该由两个公司行使，但考虑到参股公司重组前是自治区重要骨干企业，其发展对自治区经济发展影响较大，企业领导人存在实质上的行政级别等实际情况，将参股公司的股东权利全部移交两个公司的条件尚不成熟，在目前的条件下，应当完善国资委与两个公司、两个公司与参股公司之间的法律关系，建立相应的规章制度。新投集团和新业公司主要行使收益权，参与重大决策和选择经营者权利依然由国资委行使。
    (二)按法定性和合意性相结合的原则完善公司章程
    
    公司章程是确定公司权利、义务关系的基本法律文件，是规范公司的组织和活动的基本准则，是以书面形式固定下来的股东共同一致的意思表示，是公司的宪章。公司的股东和发起人在制定公司章程时，要坚持法定性与合意性相结合的原则，既要符合国家法律，又要根据股东的意愿，对股东关心的事项做出较为详细的规定，可以用公司章程和考核制度来规范和保证法人治理的有效运行。因此，要加强对区级国有资本参股公司的监管，必须完善公司章程。
    1.保障参股股东对参股公司的知情权。由于各种因素影响，一些有限责任公司的大股东利用其对公司的控制权，长期不向股东分配利润，也不允许中小股东查阅公司财务状况，致使中小股东利益受到严重损害。在制定公司章程时，应将股东的知情权具体予以明确。具体包括查阅、复制公司章程、股东会会议记录、董事会会议记录、财务会计报告、会计账簿程序和方法等。
    2.明确股东会权力。股东会是指依据《公司法》、公司章程规定而设立的由全体股东组成的决定公司重大问题的公司权力机构。在完善公司章程时，为防止控股股东对国有资本参股公司造成实质上的损害，应对以下问题在公司章程中做出较为详实的表示：
    (1)公司向其他企业投资或者为他人提供担保，应明确允许或者不允许的范围和领域，制定允许董事会决策数额，规定公司投资和担保最高限额等。
    (2)公司为股东或者实际控制人进行投资，提供借款、担保的决策程序及决策办法。
    (3)明确对违反法律法规、公司章程，损害公司、股东利益的董事、监事以及高级管理人员的特殊罢免条款。
    3.建立规范的法人治理机制。派员参加公司的日常经营管理，是做好国有资本参股公司监管工作的重要措施之一。因此，在完善参股公司章程时，要将派员参加董事会、监事会和经理层作为重要条件，并在公司章程中予以确定。在委派董事时，应注意控制内部董事的比例，以保证董事会的相对独立性，实现决策权与执行权的分权制衡。
    4.明确股权退出制度。对控股股东和实际控制人违反公司章程的行为，控股股东和实际控制人不愿意纠正的，应该在公司章程中明确股权退出制度。例如，公司控股股东以及其派入公司工作的董事、监事以及高级管理人员，违反公司章程，股东会议，因控股股东投反对票，难以形成纠正处理决议等情况，非控股股东有权要求公司按照合理的价格收购其股权。
    (三)完善监事会工作制度
    
    监事会能否有效开展工作，是国资委派出人员能否履行职责的基础和前提条件，因此在制定公司章程和公司的基本制度时，除明确监事会的职责和议事程序外，还应明确其工作制度，并对监事的履职行为提出要求。
    1.增加向股东会报告工作的内容。每年监事会除向股东大会报告自身工作以外，还应对董事会向股东会议报告工作中的财务数据真实性做出评价。向股东会报告董事、高管人员的履职情况以及董事薪酬的发放情况等。
    2.设立监事会的日常工作机构。在公司设立监事会工作机构，处理监事会日常事务。包括制定监事会工作制度；草拟和执行监事会工作计划、检查方案、监事会监督检查报告；建立监事会工作档案，收集、准备监事会议案、承办相关监事会会议并做好记录，形成会议纪要；收集董事会会议审议事项的相关资料并及时提交各位监事等。
    (四)建立公司章程执行情况的报告及违反行为的纠正制度
    
    董事、监事、高级管理人员严格遵守和执行公司章程，是维护国有资本参股公司的国有产权的基础，因此，必须加强对公司章程执行情况的检查，及时纠正违反公司章程的行为。在制定公司章程时，应当明确由监事会向股东会报告公司章程执行情况制度，对违反公司章程的行为由监事会提出纠正建议，由股东会议形成决议。股东有权对公司章程执行情况进行质询。
    (五)加强对股东会、董事会议案的研究和论证
    
    对股东会议案进行投票表决，是股东的基本权利，也是维护国有资本的基本措施。在股东会议表决前，股东对议案的说明和辩论，对形成股东会的决议将产生重要影响，因此，自治区国资委应加强对股东会议案的研究和论证，特别是对反对意见的研究和论证，做到合法、合规、有理、有据。
    自治区国资委应建立董事重大事项报告制度，对需要董事会决策的议案，委派的董事应事先将议案报送国资委征求意见，国资委应建立董事议案研究和论证制度，对董事报送的议案及时进行研究论证，对反对性议案，要有理、有据，以便董事在董事会上进行阐述、辩论，争取其他董事的支持，影响董事会的决策。
    (六)制定、完善委派人员的选用、培训、考核、奖惩制度
    
    国资委能否对参股公司实行有效的监管，与委派到企业工作的董事、监事和高级管理人员能否依法正确到位地履职有着相当重要的关系。为保证委派人员到公司履行好职责，国资委应建立相应的制度，并对其进行考核和奖励。
    1.加强委派人员的选用和培训。委派人员的素质好坏，直接影响到国资委对参股公司监管的质量，因此，要选择懂管理、会经营的优秀人才到企业工作。按照组织选拔与市场配置相结合的方式选用人员到企业担任相应的职务，以提高委派人员的业务素质。同时，要加大对委派人员的培训力度，定期针对委派人员的政治素质、业务知识和履职能力进行培训，以使其不断适应企业改革发展的需要，为其履职创造必要的条件。
    2.建立、完善委派人员的工作制度。包括明确委派人员任免，责任、权利和义务，重大事项的报告制度以及与国资委意见相一致的股东会、董事会、监事会的表决投票办法等。
    3.制定委派人员的考核和奖惩制度。按照企业的经营情况和工作标准，制定委派人员的考核制度和奖惩制度，对委派人员进行奖惩。对于董事会成员，要按照“集体决策、个人负责”的原则对履职情况进行考核，并建立起责任的追溯机制。
    (七)发挥党委在参股公司中的政治核心作用
    
    在现代国有公司中，党委会作为政治核心，主要作用是围绕企业经营，参与决策、带头执行、严格监督，支持股东会、董事会、监事会独立自主地开展工作，促进企业经营健康发展。根据中国共产党党章，各级党委实行属地管理，即各参股公司的党委(党总支)由自治区国资委党委负责管理，自治区国资委可以通过任前谈话和诫勉谈话等方式对参股公司党委委员进行管理，以指导参股公司党组织制度建设，以党内民主建设、党务公开等形式，充分发挥党组织在国有企业中的作用。
    在纪律监督方面，国资委纪委可以通过落实重要事项报告制度、述职述廉情况的民主评议、指导召开企业领导班子民主生活会、处理群众来信来访和举报等方式对参股公司的党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督。
    (八)考虑设立自治区总工会国有企业工作委员会，充分发挥职代会、工会在参股公司中的重要作用
    
    目前，大部分参股公司仍存在着职代会、工会组织，主要职能是对经营者进行监督和保障职工权益。职代会、工会是职工民主管理的主要形式，按照《劳动法》、《工会法》履行职责。职代会是职工参与民主管理的基本形式，工会是职代会的日常机构。职代会可选举职工代表，对企业重大决策进行投票表决；选举职工代表作为监事进入监事会，行使民主监督的权力；协助完善职工参与民主管理的各项规章制度，对企业的生产经营情况进行监督，提出意见和建议。
    根据《工会法》，同一行业或者性质相近的几个行业，可以根据需要建立全国的或者地方的产业工会。自治区国资委可向自治区总工会申请设立自治区总工会国有企业工作委员会，办公地点设在自治区国资委，主要职责是根据《工会法》依法组织领导下级工会开展工作，定期听取职工代表意见，推动职代会、工会工作有序开展，疏解职工意见，化解干群矛盾，为参股公司发展创造良好氛围。
    (九)以“大企业、大集团”协调领导小组办公室设在国资委为契机，为参股公司搞好协调服务工作
    
    “大企业、大集团”战略实施以来，自治区出台了很多促进大企业大集团发展的优惠政策，自治区国资委作为新疆自治区政府的特设机构，在协调区域行政资源方面有着特殊的优势，国资委要以“大企业、大集团”协调领导小组办公室设在国资委为契机，充分利用国家和自治区的法规政策以及政府资源为参股公司排忧解难，在资源配置、项目审批、优惠政策落实等方面主动做好协调服务，增加参股公司对国资委的信任，从而增强国资委对企业的影响力，以保证行使好股东的权力。
    （课题组组长：丁志干(新疆国资委党委委员、副主任；课题组副组长：王锴(新疆国有重要骨干企业第二监事会主席；刘群(新疆国有重要骨干企业第六监事会主席；课题组成员：莫三正 鲁晓光 陈克艰 刘黎 李阳 王博）
    注释：
    ①本文是课题报告的节选部分。
    ②根据新疆自治区国资委统计评价处相关数据整理。