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会员注册企业研究所“中国企业改革30年研究”课题组
内容摘要：建立完备的适应社会主义市场经济的现代企业制度和法律体系，还需要做出更大的努力。需要解决法律形式双轨制问题，对国有企业的分类立法和国有股权分类管理；继续推进股权多元化和垄断行业国有企业改制；进一步改进和完善国有企业公司治理；健全薪酬激励与约束机制；继续完善国有企业经营组织；改进和完善对大型国有企业的外部监督和信息披露。
关键词：经济管理，企业改革，基本制度
通过深化企业改革，我国在建立现代企业制度的方向上取得了重大进展；然而，建立完备的适应社会主义市场经济的现代企业制度和法律体系，还需要做出更大的努力。
一、解决法律形式双轨制问题，对国有企业的分类立法和国有股权分类管理
《企业法》从出台到现在已有20年，《公司法》也有15年，两法长时间并存，国有企业既有按《企业法》注册，也有按《公司法》注册，就出现企业法律形式双轨制的情况。由于改革推进速度不快，这个问题一直延续到现在。以中央企业为例，绝大多数中央企业母体公司仍然是按《企业法》注册，采用的是旧的法律规范和传统治理体制；而其子公司多数是按《公司法》注册，其中很多已是上市公司，采用的是新的法律规范和现代治理体制。一个集团公司内部两种法律形式、两种治理体制并存，必然产生法律和体制上的冲突，进而会造成企业内部治理、管理的诸多扭曲。
在市场经济中，国有企业并不像私营企业那样完全追求利润目标和一般的保值增值，而是区分不同领域，实现不同目标。因此，改变《企业法》与《公司法》“双轨”并行的企业制度和法律形式，还需要对处于不同领域的国有企业分类立法：
(一)一类是适合于公法或特殊法案并参照商法一般准则管理的国有企业，适用于公益事业和自然垄断性公共企业
(1)从政府分离出来的从事公共事业领域的经营活动的国家(独资)公司，例如邮政局、国家印钞厂、国家印刷厂、军工生产、无线广播、高压输电线路网公司、以及地方供水和住宅管理机构。(2)具有工商性质和法人地位的自然垄断性公营企业或特殊国家公司，例如国家铁路、国家航空、国家开发银行，以及烟草和盐业专营。(3)市政公用事业包括供水、供气、供热、园林绿化、城市公交道路等。这些公用事业具有公共性和自然垄断性(如给排水、供气、供热等需要网络输送的部门)。这类企业提供公共产品和公共服务，追求的是实现政策和公共利益目标，而企业利润是第二位的。对自然垄断性质的国家公司在不同历史时期的政策和公司治理需要由特殊法案具体规范。
(二)一类是适用于民法和公司法的国有股份公司，适用于竞争领域的国有控股公司和国有混合股份公司
(1)国家有限控股公司，例如国家石油、国家电力、国家电讯等特定领域，在《公司法》范围内既有竞争性、又要提供普遍公共服务的国家控股公司，可以在公司章程中对执行的政策以及治理结构作出特殊规定。(2)国有混合股份公司，在竞争性强的领域设置的国家控股和参股的股份公司，具有多元股东，执行《公司法》和可以上市。
在市场经济的企业法律体系中，需要对处于公益事业和自然垄断领域的公共企业立法，以及对体现国家政策的专业控股公司在公司章程中作特殊规定。在必须控制的公益事业和自然垄断领域，国有企业除了财务责任，还要明确承担第一位的政策责任或公共责任。按照国家的公共政策和产业政策，由国有企业与政府签订公共服务合同。国有资本预算制度对不同类别国有企业的预算和考核目标不同，国资委在进一步推进董事会试点中应对不同领域国有股权实行分类管理，并由国资委向大型企业委派国家股东代表，建立完整的委托代理链条。
二、继续推进股权多元化和垄断行业国有企业改制
中央企业所有权结构改革远未到位，绝大多数央企还是按《企业法》注册的国有独资企业。中央企业所有权结构的变化主要体现在子公司层面，如在中央企业中，集团公司未改制上市，而优质子公司上市的企业已经超过70多家，子公司实现股权多元化数量更多。但是，母体层面股权多元化情况并不乐观，目前至少90%以上的央企还没有实现股权多元化。
国有大中型企业是主要改制对象。改制的首要任务是解决现存企业划分标准上“双轨”法律形式交叉和大型国有企业“双重体制”并存的问题。要从对不同股东实行差别待遇的按所有制划分企业形式完全转变为按照市场经济原则根据股东承担责任大小划分企业的法律形式。除特殊企业外，按《企业法》注册的国有企业都应重新按《公司法》注册。对于进入改制程序的国有企业，在股权设计时应尽量实现股权多元化。对重要资产和子公司已经改制、上市而集团母体公司还保留旧体制的国有企业，重点是推进母体公司改制和集团公司内部重组。有条件的大企业，在整体改制的基础上可进一步实现整体上市。
垄断行业的企业改制与规制改革、产业改革密不可分。随着规制改革、产业改革的推进和对处于不同领域的国有企业分类立法，按照相应的公法和特殊法案规范公益事业和自然垄断领域的国有企业，促使垄断企业建立现代企业制度，引进市场机制，规范企业行为，注重社会目标，形成新型的公共企业；对于在《公司法》范围内既有竞争性、又要提供普遍公共服务的国家控股公司，应加快健全公司治理的进程，并在公司章程中对执行的政策以及治理结构做出特殊规定。要通过放松管制促进市场竞争，以市场竞争推动国有企业改革。
三、进一步改进和完善国有企业公司治理
(一)国有企业公司治理仍有未解决的突出问题
委托代理关系和问责机制扭曲。在多数国有企业中，股东会并不能真正选举董事，董事会实质上也无权选择经营者，一些名义上通过董事会任命的董事长、总经理实质上是对作为大股东的国资委或组织部负责。委托代理关系和问责机制的扭曲必然造成股东会、董事会形同虚设，难以形成有效的分层制衡机制。同时，在目前公司既有董事会、又有监事会这种双元治理模式下，平行的监事会与董事会之间没有明确的委托代理关系，责任与权利不对等，监事会对董事和经理是软约束。
企业内外部关系难以理顺。在内部，新三会与老三会的问题仍未解决，很多公司存在党组(委)替代董事会的情况；在董事长、党委书记、总经理分设的企业，三者之间矛盾很大，严重的则影响了企业正常运营。三者的关系也存在诸多不顺。在外部，主要是如何妥善地处理国资委与董事会关系，国资委仍未确定对董事会有效授权的合理机制和授权范围。
“内部人控制”和“一把手控制”问题。“内部人控制”，指在人格化国有股东代表缺位的情况下，企业往往变成了内部人控制的企业，在经营决策中应遵循的股东权益和政策导向的原则往往被内部人利益最大化所替代。“一把手控制”，指在公司董事会或没有设立董事会企业经营班子中，相当多数的董事会成员与公司经理班子是一套人马、两块牌子，董事会秘书往往与公司经营办公室是合一的。企业的经营决策权往往集中在董事长或总经理一个人身上，一把手的权力缺少制衡和限制，企业内部经营决策风险加大。
因此，在将出资人职能与公共政策职能、监督职能分开的基础上，进一步明确国资委的纯粹出资人定位和确保其行使完整的出资人所有权职能。在国有企业设立人格化的国家(股东)代表，股东代表由行使国家所有权机构委派。国有公司要全面建立董事会，进一步理顺国资委与公司董事会的关系，充分发挥董事会在公司战略决策、制定薪酬水平、选择经营者等方面重要作用。按《公司法》要求，结合国有企业自身特点，理顺国有企业的内部关系，妥善处理好“老三会”与“新三会”的关系，改进党组织在企业中的工作方式。继续解决国有股、国有法人股“一股独大”、“内部人控制”和“一把手控制”、控股母公司通过关联交易转移上市公司利润和侵犯小股东利益等问题。国有控股公司与其持有股份的上市公司之间要按《中国上市公司治理准则指引》，明确界定和规范国有控股公司与上市公司的法人财产关系，实行资产、经营、财务和人员四分开。
(二)需要解决双元委员会制的公司治理结构问题
我国现行公司治理模式的特点是，在股份有限公司(包括上市公司)和大的有限责任公司中，由股东大会既任命董事，组成董事会；又任命由股东代表出任的监事，与职工代表选举的监事组成监事会。由董事会制定战略决策和任命总经理为首的管理层，由监事会监督董事和总经理。这实际上是一种双元委员会制(既不同于英美的单层委员会制，也不同于德国的双层委员会制，而类似于日本和中国台湾地区的双元委员会制的复杂结构)，双元委员会结构使委托代理关系和问责机制不对称：平行的监事会与董事会之间没有明确的委托代理关系，责任与权利不对等，监事会对董事和经理是软约束监督。
中国公司现行的双元委员会结构
中国2002年《上市公司治理准则指引》在董事会中引入审计、薪酬、提名委员会，使审计委员会与监事会的职能重复，结构更加复杂。在董事会设立审计、薪酬和提名等委员会和增加外部独立董事的同时，又出现监事会是否需要增加外部独立监事的问题。一是董事会的审计委员会与监事会功能重叠，如果把内在联系完整的监督责任分成两个部分去分别执行，势必造成交叉或漏洞，又难以分清责任，会降低监督的效率和有效性；二是当前公司治理严重扭曲的问题与现行双元委员会制的设置有一定的相关性。如果这个问题久不解决，将会使复杂、低效的监督方式制度化。从健全公司治理和完善资本市场的长远考虑，在下一次修订《公司法》时应考虑将公司监事会的职能并入董事会的审计委员会，简化复杂结构。
四、健全薪酬激励与约束机制
激励与约束机制难以真正到位。按照规范的公司治理，应该是董事会决定企业领导人的薪酬，但现阶段国有企业的业绩考核和薪酬激励由作为股东机构的国资委直接运作和控制，董事会只是在这方面履行相应的程序。同时，国有企业人事制度与薪酬制度的矛盾一直没有得到很好解决。一方面，在人事制度上，国家对国有企业高管实行行政配置与市场配置并存且以前者为主的双轨制，另一方面，又试图对行政任命的经营者实行较强的激励，这就产生了很大的矛盾。社会上普遍认为，行政任命的经营者并不是按市场机制配置的经营者，就不应使用市场化的激励工具，特别是不应使用股票、期权等长期性的激励工具。再有，在很多公司中，上级部门或国资委委派的董事，虽然不享有企业的剩余索取权，但他们拥有一定的控制权，会出现内部人追求控制权“收益”和“自我定薪”的情况。
需要继续推动要素市场尤其是资本市场、产权交易市场、经理人市场的发展和完善。建立市场化的、更具操作性的经营层业绩发现机制、评价机制和风险控制机制，建立包括股权激励等多种激励手段相结合的激励机制，实行企业全面薪酬制度。经营者来去由政府安排的企业，不宜实行市场化的全面薪酬制度。要解决董事、高管薪酬与公司业绩背离，甚至上市公司董事长、总经理追求薪酬最大化问题，应该明确以下原则：(1)由国资委委派的国家股东代表兼董事长，应拿由国资委支付、比公务员高一些水平的工资，不拿企业的薪酬。国有控股公司委派到上市公司的大股东代表兼董事长，应拿国有控股公司的薪酬。(2)薪酬激励主要是对高管人员的，并由公司治理对其相应的业绩评估所约束。确保采用正式、透明的程序来确定每个董事和高管人员的薪酬组成，并且没有任何一个董事参与决定自己的薪酬。
五、需要继续完善国有企业经营组织
国有企业经营组织存在的突出问题，首先是自主权仍不到位。国资委成立后，在一定程度上解决了多头管理造成的政企不分、行政干预过多问题，但由于国资委自身职能定位不够清晰和监管能力有限，又过分依重用审批等行政手段实现对国有企业的控制，影响了企业自主决策。其次，集团体制仍不顺。在一些由原来的行政机构改制后形成的企业集团中，集团母公司对子公司管控能力较弱，与下属公司之间产权关系不清，集团内部资源不能合理、有效配置，管理层次过长；在一些实行母子公司体制的企业集团中，存在母公司利用控股股东地位过度干预上市公司生产运营、转移上市公司利润等问题。第三，拉郎配现象和并购重组难等问题同时存在。国有企业之间市场化的兼并重组仍很难，特别是跨区重组更是受到财税体制、干部管理等深层次问题的制约。国企之间的并购重组多数还是靠行政主导，产生很多后遗症。
要鼓励国有企业并购重组，形成有全球竞争力的大集团、大公司。发展多种形式的、适合大企业发展的组织体制和管理模式，重点发展国有控股公司体制。明确界定和规范国有控股公司、集团公司与子公司及上市子公司的法人财产关系。进一步理顺母子公司关系，明晰管理界面，减少管理层次，优化管理流程和体系。
六、改进和完善对大型国有企业的外部监督和信息披露
应该区分公共监督和股东监督，分清法律定位。一是应将所有权职能与监察职能分开，避免利益冲突。国资委对大型国有企业的监督属于股东监督，而应另有监察部门(如国家审计署或监察部)对包括国资委在内的大型企业的监督属于公共监督。二是分清法律定位。行政监督者是公法人，依据的是公法，去监察使用公共资金的机构(直接或间接接受国家支持的各类机构)和商品领域的国有企业(国家占股至少50%的企业及这些企业占大股的子公司)。当设立了集中统一的国资机构、委派出国家股东代表，建立起明确的委托代理关系之后，就要从事后监督(仍然需要)走向侧重以过程监督(通过公司治理)为主，从行政监督走向法制监督(通过市场机制，证券监督机构)。
国有企业是人民的企业，大型国有企业和上市的国有企业应按照高质量的会计和审计标准披露财务和非财务方面的信息、任何重大风险因素以及处理这些风险所采取的措施、收到任何来自国家和以国有企业名义承诺的财务扶持包括担保、与相关实体的任何重大交易。国资委应就大型国有企业做出符合实际的合并报告，并且公布关于大型国有企业的年度合并报告。
参考文献
〔1〕陈清泰，《国企改革：过关》，中国经济出版社，2003。
〔2〕王慧炯、陈小洪：《产业组织及有效竞争》，中国经济出版社，1991。
来源：国研视点
责任编辑：奇奇