国有经济社会责任五问

关于国有企业社会责任问题的讨论有一个预设的理论前提，即国有企业也是企业，而企业是要承担社会责任的。按照把国有企业改革成法人主体和市场竞争主体的路径，国有企业建立现代企业制度，与其他所有制类型的企业是平等竞争的关系。在这样的背景下，国有企业应该怎样以及应该承担哪些社会责任，就成为一个值得研究的理论与实践问题。为了正确理解国有企业的社会责任，有以下几个问题需要回答。
    一问：国有经济是否具有意识形态意义和社会主义经济制度保障功能？
    中国国有经济作为社会主义全民所有制的实现形式，不是一个政治经济学“教条”，而是中国特色社会主义经济制度的基本标识。中国国有经济既具有市场经济条件下国有经济的一般性质，更具有源于中国社会主义经济制度的特殊性，国有经济有效发挥自身的功能、扮演好自己的角色，是中国特色社会主义道路的有机组成部分。因此，关于“国退民进”或者“国进民退”的讨论均不应该无视这样一个大的制度背景。国有经济“进”还是“退”不过是策略问题，是因经济环境、条件变化而作出的某种适应性调整，而其意识形态及制度保障功能只能强化不能削弱。
    二问：国有经济作为全民所有制的一种实现形式，是否会“天然”地代表全体人民的利益，增进国民福祉？
    作为社会主义政治经济学的基本原理，国有经济被认为是全民所有制的实现形式。但是，作为国有经济的具体产权单位——国有独资及国有控股企业却采取了自主经营的形式，具有独立的经济利益。在没有找到一种有效的制度架构的情况下，国有企业，进而国有经济，并不“天然”地代表全体人民的利益，其投资、运营的收益也可能与全民福祉无关。近年来频频爆料的国企高管年薪、国企职工福利最大化等问题表明，国有经济作为全民所有制的实现形式并服务于全民福祉的制度安排有所缺失。
    与此相关，在国有经济控制范围有所收缩，国有企业特别是央企数量有所减少的背景下，企业领导人级别与行政脱钩看似符合市场经济原则，但却背离了国有经济作为具有公法人格的国家的“代位者”这一根本性质。这也是产生所谓国企高管薪酬及职工福利最大化问题的体制根源。少数超大型国有企业的领导人，由于其企业“富可敌国”、“富堪比省”、举足轻重，应该在组织部门任命的基础上，界定其属于对全国人民代表大会负责的“准官员”，进而把主要行业国有投资数量、方向、成本、利润分配及其用途，作为年度各级人大会议的审议内容。
    与此相联系，国有资本的人格化问题同样值得推敲。目前，国有资产监督管理委员会作为国有企业的出资人，行驶国有资本“人格化”主体之责。严格地讲，国资委只是国务院的一个具体的执行部门，行使具体国有资产监督管理职责当属实至名归，但就其政府部门层次及性质而言，作为国有资本的人格化代表是极为勉强的。或者在人大常委会建立新的专司国有资本“人格化”代表职责的体制机制，或者变国资委为人大的专门委员会，是回应国民对国有经济福祉诉求，在实践层面落实国有经济作为全民所有制实现形式的可能路径。
    三问：赢利能力与竞争力的提升是否意味着国有经济改革目标达成？
    进入新世纪以来，我国国有经济的赢利能力和竞争力有极大提升，这是国有经济改革与发展取得的巨大成就。但是，应当看到，国有经济赢利能力和竞争力提升的成因，并非都是国有企业高管、职工努力的结果，也在很大程度上与国有经济的垄断地位和政策支持有关。
    毋庸讳言，在市场竞争主体和法人实体的改革目标驱动下，国有经济及其企业在追逐利润的过程中失落了很多应有的功能或角色，应该在进一步的改革中找到恰如其分的制度设计和表现形式。例如，部分垄断行业国有企业在与外资合作的过程中受制于外资的利益诉求，变本加厉地涨价、侵蚀国民福祉，部分竞争性领域的国有企业在发展混合所有制经济的过程中，迁就资方贪婪、损害劳动者合法权益等，都属于国有经济角色缺失的某种表现。国有经济作为全民所有制实现形式和具有公法人格的国家“代位者”这一根本性质，决定了国有企业必须在实现利润之外，应该且必须承担更多的社会责任。
    四问：提升国有经济竞争力和控制力主要是搞好“央企”，地方国有企业可以悉数退出吗？
    在国有经济战略性调整的过程中有一种倾向，似乎国有经济调整主要是建好“国家队”，主要通过超大型央企来体现国有经济性质和国家政策意图，而地方国有企业不论存在于什么领域都可以“一退了之”、“腾笼换鸟”，给民营经济和外资以发展空间。应当看到，对于某些竞争性领域的地方国企而言，上述调整思路不无道理，但也不尽然。有竞争力的央企可以留在竞争性领域，但有竞争力的地方性国有企业却必须退出竞争性领域则是匪夷所思的。而地方公用事业领域的国有经济如果也采取退出“蒸发”策略，在理论和政策面则几近荒谬。中国是一个大国，每一个省（自治区、直辖市）就其面积和人口而言，在世界上都类似于一个较大的国家。中国的城市特别是省会城市在世界上都属于超大型城市。在这样的背景下，国有经济仍然留在地方公用事业领域，既可以垄断性地稳定供给优质的产品及服务，为国民生活及全社会生产提供基础条件；又可以作为政府对垄断的公用事业进行监管的某种替代工具，以解决因为对私人垄断（包括外资垄断，典型的如“洋水务”——笔者注）进行监管而带来过高的交易成本，以及为私人提供财政补贴等难题监管。这种必要性并没有因为国有经济战略性调整政策的实施而改变。近年来备受关注的“洋水务”涨价问题再一次警醒政府及国人，地方公用事业的简单民营化不过是对20世纪70—80年代英国公用事业民营化的翻版，政府的公共政策意图将随民营化而失去依托，国民福祉受到威胁，而后续的监管课题更加复杂艰难。
    公用事业领域国有经济垄断当然会引发新的政府监管课题，亟待全民提升监管质量。但首先应该对该领域国有经济作出反垄断“适用除外”的相关安排，不能以反垄断、引入竞争为名简单地民营化。为此，我国《反垄断法》第7条规定：国有经济中占控制地位的、关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为以及商品和服务的价格依法实施监管和调控，以维护消费者利益，促进技术进步。这是明智的想法，关键是要依法行事。
    五问：国有经济的多元角色是否可以自由“切换”？
    中国的国有经济长期以来一直都扮演着多元角色，并且可以在不同角色间自由“切换”。表面上看，这是国有经济作为政府干预经济政策工具的淋漓尽致的表现，但需要注意的是，国有经济仅仅是“工具”，而且承载全民福祉，是全民所有制的实现形式。所以，国有经济作为政府干预经济的工具与国民福祉承载者的角色“切换”就不能是自由的、随意的，应该有正式的制度安排来保障。无疑，依据公法与私法界区理论，把不同领域的国有经济按照“公法人”、“特殊法人”和“私法人”制度加以区分，以厘清国有经济在不同领域应该扮演的主要角色是必要的，不能“一锅煮”。
    基于上述认识，国有企业的社会责任应该囊括微观、中观和宏观等不同的层面，而以提供产品和服务、创造利润等经济责任偷换其社会责任，本质上是不负责任的。
    （作者单位：吉林大学中国国有经济研究中心）