财政赤字观和我国政府债务的分析

【内容提要】 欧洲多个国家爆发政府债务危机，美国的政府债务状况也出现恶化。虽然我国政府债务情况还不算严重，但在财政赤字常态化的情况下，我国政府债务的前景不容乐观。因此，现在是包括我国政府在内的世界各国政府重新反思财政赤字观的时候了。20世纪以来，世界主要国家的财政赤字观发生过四次转变。这些转变既有观念进步的因素，也存在着忽略财政赤字的不良影响的问题。我国政府应该在对理论和实践的反思中建立动态预算平衡的财政赤字观，以立法的方式限制财政赤字和政府债务比例。
    【关 键 词】财政赤字政府债务显性债务隐性债务动态预算平衡
    一、我国财政赤字和政府债务状况
    2010年以来，多个国家的政府债务出现问题。2010年，希腊政府债务对国内生产总值的比例高达124.90%，终于爆发了债务危机。同年，政府债务对国内生产总值的比例超过60%的欧洲国家从高到低排列还有意大利、比利时、葡萄牙、爱尔兰、法国、德国、奥地利、马耳他、西班牙、塞浦路斯。非欧洲国家的政府债务状况也不容乐观。2010年，美国的政府债务为140252亿美元，是国内生产总值的96.55%。2011年5月，美国政府债务达到了142900亿美元的上限。尽管美国国会在8月2日的最后期限到来以前批准政府提高政府债务的上限，避免了美国政府无力偿还债务的局面，但标准普尔公司仍将美国政府的信用等级从AAA降低到AA+。同年，日本的政府债务达到9190000亿日元，接近其国内生产总值的200%，成为相对政府债务最高的发达国家。这样，就产生了一个重要的问题：我国的财政赤字和政府债务情况如何？应该如何看待财政赤字和政府债务？
    我国政府在建国以后相当长的一段时期里，是按照预算平衡的原则进行理财。在20世纪50年代，百业待兴，我国政府的收入难以弥补支出，出现了财政赤字。在发生财政赤字的情况下，政府只能靠借债来弥补。从1950年到1958年，我国均出现政府债务，其中最高的年份是1955年，为22.76亿元；最低的年份是1950年，为3.02亿元。但是，从1958年到1979年，我国政府就进入到一个长达21年的既无内债又无外债的时期。
    1978年改革开放以后，我国政府在一定程度上接受了西方发达国家的财政赤字观，以发挥政府预算对经济的调节作用，财政赤字和政府债务不断增加。表1和表2分别表示1990年前后我国财政赤字和政府债务的情况，表中的财政赤字是包括中央政府和地方政府在内的全国的财政赤字，政府债务是当年中央政府借入债务的数额，属于债务流量。表3则表示2005年以来我国中央政府绝对和相对债务的情况，表中的政府债务是中央政府未清偿的债务余额，属于债务存量。

从上面表中的数据可以看到，我国的财政赤字和政府债务的变化出现下面的特点：
    第一，财政赤字常态化。根据国家统计局的统计资料，1979年以来，我国政府财政盈余的年份只有1981年和1985年，其余年份全部是财政赤字。这表明，财政赤字已经成为我国政府预算的长期现象。
    第二，财政赤字规模不断扩大。在20世纪90年代以前，我国政府的财政赤字和政府债务规模不大。但是，在20世纪90年代以后，我国政府的财政赤字和政府债务规模迅速扩大。财政赤字和政府债务在1994年出现跃升，在1998年出现第二次跃升，接着就持续和迅速增加。
    第三，尽管我国的财政赤字和政府债务在迅速增长，但是中央政府债务与国内生产总值的比例不高。除了2007年政府债务对国内生产总值的比例超过20%，其余年份均低于20%。我国政府对借债支出总体还是持谨慎态度。
    但是，值得注意的是，表中所表示的中央政府债务只是显性政府债务，除此以外还有下述三种隐性中央政府债务：
    第一，据国家审计署的报告，截至2010年底，我国地方政府性债务余额达到107174.91亿元。如果按地方政府负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70.45%。实际上，目前，不少地方政府都是依靠出售土地来维持财政支出，它们偿还债务的能力有限，地方政府债务余额将有相当一部分形成中央政府的隐性债务。如果加上地方政府债务，2010年我国政府债务对国内生产总值的比例已经达到43.90%。虽然与爆发政府债务危机的欧洲国家相比还不是很严重，但也说明我国政府债务情况不容乐观。
    第二，据中国社会科学院发布的《2006年：中国社会形势分析与预测》显示，2005年以前，我国公办高等学校向银行贷款总额达1500—2000亿元。这仅是2005年以前的估计数据，到2011年实际债务可能要大很多。公办高等学校本身就是依赖于财政支持的办学机构，这部分债务将形成中央政府的隐性债务。
    第三，我国的社会保险采取现收现支的方式，从在职人员收取保险费用支付给退休人员。根据财政部2010年决算报告，2010年对社会保险基金的补助是2309.80亿元，对行政事业单位离退休人员的支出是2353.55亿元，两者之和是4663.35亿元。到2010年底，社会保险基金会管理的基金资产总额是8566.90亿元。但是，我国人口正在老龄化。据2010年人口普查，60岁及以上人口占13.26%，比2000年上升2.93个百分点。随着这种趋势的加强，在社会保险和离退休金支付方面将会形成很沉重的政府隐性债务。
    当然，我国政府还有潜在的财政收入，即国有股份制企业的股息收入。目前，上市国有企业在每年的分红中，国家资产管理委员会只提取不超过15%的股息，其余的股息仍然用于企业的发展。因此，在必要的时候，可以全额提取股息以增加中央政府的收入。但是，当对经济和社会具有重要影响的银行和企业出现问题的时候，中央政府也需要进行财政补贴，这又形成中央政府的支出。
    从总体来看，我国政府的债务负担还不是很重，但是前景比较严峻。如果听任这种情况继续下去，一旦国内或国际发生重大事件，我国将没有足够的财政力量来应对。因此，现在是应该认真地反思财政赤字观的时候了。我国政府应该根据我国的实际情况以及各国政府的经验和教训，形成自己清晰的财政赤字观，有效地控制政府债务，从政府预算方面保证我国经济的稳定发展。
    二、各主要国家财政赤字观的演变
    
    财政赤字观实际上是政府的理财观，也就是政府应不应该有财政赤字，或者应该有多大的财政赤字的理念和观点。在现代经济中，政府的财政赤字观是否正确，是否符合本国的实际经济情况，将对本国经济发展具有重要影响。20世纪以来，世界主要国家政府的财政赤字观发生过四次重要的转变。
    财政赤字观的第一次重要转变发生在20世纪30年代。在20世纪30年代以前，经济学者们几乎一致反对财政赤字，世界各主要国家的政府都恪守着预算平衡的理念。在20世纪30年代大萧条爆发以后，英国经济学者凯恩斯（J.M.Keynes）于1936年出版了《就业利息和货币通论》，明确地提出应该用赤字财政的方法克服经济衰退，对传统的财政赤字观发出了挑战。
    凯恩斯认为，在经济发生衰退的情况下，政府应该采用扩张性的财政政策即增加政府支出减少政府税收的方法去刺激总需求。显然，政府支出来源于政府税收，扩张性的财政政策将导致财政赤字和政府债务的产生。因此，凯恩斯指出：“举债支出虽然‘浪费’，但结果可使社会致富。如果政治家因为受经典学派熏染太深，想不出更好的方法，则建造金字塔。甚至地震、战事等天灾人祸都可以增加财富。”他在举债支出的附注中说明：“‘举债支出’是一个很方便的名词，包括一切政府举债净额，不论政府举债是为兴办资本事业，或为弥补预算不足。前者增加投资，后者增加消费倾向。”[1]但是，凯恩斯主要在是否应该有财政赤字这个问题上实现了突破，他还没有形成完整的财政赤字观。凯恩斯没有回答财政赤字是不是应该常态化、财政赤字的规模是不是可以不受限制等问题。
    财政赤字观的第二次重要转变发生在20世纪40年代。1947年，美国经济发展委员会提出了充分就业盈余的概念并将它作为指导政府预算的原则。所谓充分就业盈余（full employment surplus）是指按照现行的税收制度，假如劳动者都就业和设备都被利用的条件下政府的支出和税收的差额。该委员会成立于1942年，主张“保守的宏观经济学”。他们认为应该运用财政政策对总需求进行管理，但对财政赤字应该加以一定的限制。
    这种理念的基本内容是：根据政府支出的产值效应可以估算增加多少政府支出可以达到充分就业的产值，再根据现行税率可以估算当产值增加到充分就业水平的时候政府税收增加多少，从而可以得到预算差额。美国经济发展委员会建议，政府的预算政策应该保证“在高就业的国民收入水平下有适当的盈余”。[2]
    这样，充分就业盈余提供了制定财政政策的目标：在经济衰退的情况下，实际产值低于充分就业的产值，政府应该用赤字财政的方法刺激经济。随着产值的增加，政府的税收将增加。当产值到达充分就业状态时，政府的预算将出现盈余。这样，政府可以用充分就业状态下的盈余去弥补经济衰退情况下的赤字。1956年，美国经济学者布朗（E.C.Brown）使用了这个概念并对财政政策进行了分析。[3]由于布朗的论文在经济学界产生很大的影响，许多经济学文献都误认为是布朗第一次提出充分就业盈余的范畴。[4]
    按照充分就业盈余的财政赤字观，政府要做到的不是经济周期中某个阶段的财政收支平衡，而是要做到整个经济周期的财政收支平衡。即使经济繁荣时期的财政盈余弥补不了经济衰退时期的财政赤字，也应该对财政赤字加以一定的限制。这就是说，财政赤字不应常态化。这种财政赤字观对20世纪50年代西方国家的政府预算和财政政策具有很大的影响。
    财政赤字观的第三次重要转变发生在20世纪60年代。以赫勒（W.W.Heller）为主席的肯尼迪总统经济顾问委员会提出了潜在国民生产总值水平上的预算平衡的思想。所谓潜在国民生产总值是指失业率为4%的条件下所生产的国民生产总值，也称为充分就业的国民生产总值。所谓潜在国民生产总值水平上的预算平衡是指只要实际的国民生产总值低于潜在国民生产总值，就应该使用扩张性的财政政策来刺激经济。只要在潜在国民生产总值水平上达到预算平衡就可以了。
    曾任肯尼迪总统经济顾问委员会成员的托宾（J.Tobin）指出：“联邦预算如果只是作为反周期补偿，即逆着经济周期风向而动，这是不够的。通过任意变动反周期预算来加强这些‘内在稳定器’，甚至也是不够的。必须做到财政政策的长期水平和长期趋势与充分就业的增长轨道一致才行。”[5]
    曾任艾森豪威尔总统经济顾问委员会主席的伯恩斯（A.F.Burns）曾这样来表述这种财政赤字观：“政策应该是增长取向的而不是周期取向的；最重要的问题是实际产出与潜在产出之间的缺口是否存在。当缺口存在时，应该使用财政赤字和货币工具来促进扩张；倘若在刺激过程中没有形成向上的较大通货膨胀压力，那么必须保证刺激足以填补缺口。”[6]
    按照潜在国民生产总值水平上的预算平衡的财政赤字观，政府不但不应该追求某个阶段的财政收支平衡，而且还不应该追求整个经济周期的财政收支平衡。这意味着财政赤字可以常态化。这种财政赤字观对20世纪60年代、70年代西方国家的政府预算和财政政策具有很大的影响。
    财政赤字观的第四次重要转变发生在20世纪80年代。20世纪70年代，西方发达国家普遍发生了停滞膨胀。一方面经济停滞不前，另一方面价格水平则不断上升。根据西方经济学界的反思，政府使用扩张性的财政政策和货币政策对经济过度干预是停滞膨胀的重要原因。在这种情况下，凯恩斯的宏观经济政策受到了质疑，是否需要以财政赤字来保持经济稳定的争论转变为为履行政府职能可以承受多高的财政赤字的讨论。
    萨缪尔森在1976年出版的《经济学》中曾经这样表达：除了下面两个要点以外，政府已经没有什么财政原则可以选择：第一，政府预算必须避免浪费和提高效率；第二，以民主的方式决定政府使用多少资源和如何使用资源。[7]这就是说，经过国会和政府博弈决定的财政赤字，就是可以接受的财政赤字了。
    1991年12月，欧洲共同体首脑会议在荷兰的马斯特里赫特（Maastricht）举行，通过并草签了《欧洲经济与货币联盟条约》和《政治联盟条约》，即《马斯特里赫特条约》，为建立欧洲经济与货币联盟确立了目标与步骤。《马斯特里赫特条约》根据经济学界的研究所形成的财政赤字和政府债务的安全标准，规定欧洲国家加入欧洲经济与货币联盟必须达到的标准之一是财政赤字不超过国民生产总值的3%，公共债务不超过国民生产总值的60%。这个标准后来却成为了世界主要国家政府认可的财政赤字和政府债务标准。
    按照这种新的财政赤字观，只要政府的财政赤字和由此导致的政府债务没有到达有可能导致政府无法偿还债务的警戒线，财政赤字都是可以接受的。
    我国建国以后很长的一段时期，对来自西方的经济学说持批判态度。我国政府一直坚持预算平衡的理念，以比较保守的方式理财。我国改革开放的时候，正值西方发达国家发生财政赤字观第四次转变的时期，我国政府逐渐接受了财政赤字的理念，并形成了控制财政赤字和政府债务规模的政府预算原则。
    2005年12月，第十届全国人民代表大会常务委员会第四十次委员长会议决定，从2006年开始，参考国际通行的做法，对政府债务的余额进行管理。会议同意国务院提出的五条建议：一是在每年向全国人民代表大会作预算报告时，报告当年年度预算赤字和年末国债余额限额，全国人民代表大会予以审批。一般情况下，年度预算赤字即为当年年度新增国债限额。二是在年度预算执行中，如出现特殊情况需要增加年度预算赤字或发行特别国债，由国务院提请全国人大常委会审议批准，相应追加年末国债余额限额。三是当年期末国债余额不得突破年末国债余额限额。四是国债借新还旧部分由国务院授权财政部自行运作。财政部每半年向全国人大有关专门委员会书面报告一次国债发行和兑付等情况。五是每年一季度在中央预算批准前，由财政部在该季度到期国债还本数额以内合理安排国债发行数额。
    三、我国政府财政赤字观的选择
    
    政府的基本职能是社会管理的职能，政府必须要提供各种公共物品和公共服务，保证整个社会有序和稳定地运转，保证整个国家不受外国的干涉和侵略。我国政府的预算政策必须肩负起社会管理的职能。其次，尽管许多发达国家都宣称告别凯恩斯政策，但是如果发生了需求不足的经济衰退和需求过度的通货膨胀，凯恩斯政策仍然是有效的。因此，我国政府的预算政策必须肩负起稳定经济的职能。因此，传统的平衡预算观是一种保守的理财观念，凯恩斯的财政赤字观是可取的。
    但是，财政赤字和政府债务必须是有节制的。战后发达国家政府的实践表明，由于经济的常态是非充分就业，如果按照20世纪60年代的财政赤字观按制定预算方案，只会导致财政赤字和政府债务的不断积累。另外，仅仅规定财政赤字和政府债务的比例的警戒线也是不够的，由于有可能出现各种突发的经济或社会事件，政府要履行稳定经济和社会服务的职能，就有可能突破这条警戒线。欧洲货币联盟成员国如此明确地规定了财政赤字和政府债务的警戒线，但是主要的成员国却都突破了这条警戒线，就是一个很好的证明。
    要防范政府债务危机的爆发，除了要建立正确的财政赤字观以外，还要在制度上解决政府短期行为的问题。以美国战后的财政状况为例。美国很早就建立了立法权、行政权和司法权三权分立的政治体制，美国总统实现直接选举，美国政府的预算必须经过国会的批准。但是，值得深思的是，除了克林顿政府4年财政赤字和4年财政盈余的表现以外，不论是民主党执政还是共和党执政，不论是主张经济干预的政府理财还是主张经济自由的政府理财，结果都是财政赤字和政府债务的迅速增加。显然，政府的短期行为是重要的原因。确实，从短期来看，财政赤字带来了经济的繁荣，政府债务似乎也没有达到不能忍受的程度，这一切对于政党的执政和总统的选举都是有利的。但是，财政赤字和政府债务的长期积累，终于将美国的政府债务与国内生产总值的比例推进到了接近100%的高度。
    应该指出，在财政赤字常态化的情况下，政府债务的增加对经济和社会将产生长期的不利影响。首先，政府债务的增加导致利率的上升，从而对消费支出和投资支出产生不利影响。其次，政府债务的增加导致越来越多的社会资源从个人和企业转移到政府，如果政府支出的效率不高的话，将导致整个社会效率的下降和社会资源的浪费。再次，在政府债务不断积累的情况下，政府应付自然灾害、经济动荡和外来侵略的能力下降，从而对整个经济和社会造成不利影响。
    另外，一旦政府不能按期偿还债务的本金和利息，将对经济和社会造成破坏性影响。首先，政府债务危机导致政府债券价格暴跌，并引起整个金融市场的动荡。其次，在政府债务危机发生的情况下，政府只能选择减少支出和增加税收，从而对经济造成强烈的收缩性的影响。再次，政府支出的减少将导致社会福利支出的减少，政府债务的增加将导致民众税收负担的增加，人们必将提出应该由谁来为政府债务危机承担代价的问题，结果将导致罢工和抗议浪潮，造成社会的动荡。
    笔者主张，要使政府预算很好地履行政府的社会和经济职能，应该明确地建立和实施动态预算平衡的财政赤字观。这就是说，在经济衰退时期出现的赤字必须能够被经济高涨时期的盈余所弥补。
    这种动态预算平衡的财政赤字观与20世纪40年代充分就业盈余的财政赤字观相似，但在新的时代下具有不同的特点。它的基本内容如下：
    第一，政府不仅应该有年度的预算，而且还应该有长期的预算。长期预算的期限取决于经济周期的大约期限。从短期如1—3年来看，预算可以不是平衡的，但从长期如5—7年来看，预算应该是允许一定债务规模条件下的平衡。这就是说，在经济衰退的时候，政府预算应该是赤字。但是，当经济趋向正常特别是高涨的时候，政府的预算应该是盈余。尽管在一个经济周期里预算盈余可能弥补不了预算赤字，但是预算赤字形成的政府债务必须限制在事先确定的规模内。很明显，这种财政赤字观反对财政赤字的长期化。
    如果从实践的角度分析，我国从20世纪90年代末出现经济低迷的情况，1998-2001年国内生产总值的增长率分别为7.8%、7.2%、8.4%、7.2%，政府增加预算赤字是正确的。但是从2002年开始政府预算赤字应该明显减少并逐渐转变为盈余。又如，2009年美国金融危机激化，我国经济受到了收缩性的冲击，政府增加预算赤字同样是正确的。但是，从2011年开始政府预算赤字应该明显减少并逐渐转变为盈余。不难理解，政府总在担心经济复苏的基础不够牢固。但是，什么时候经济复苏的基础才叫牢固？政府必须要建立这样一种明确的理念：宏观财政政策和宏观货币政策是短期的政策，长期经济的发展是依靠科学技术的进步、劳动力素质的改善、社会投资的增加、产业结构的调整来实现的，而不是依靠政府借债支出可以维系的。
    第二，考虑到政府收入将随着经济规模的扩大而增加，从长期来说政府债务不能突破的上限是相对政府债务的上限，即与国内生产总值比较而言的政府债务。另外，从长期来看，政府债务的计算不仅包括显性政府债务，而且也包括隐性政府债务。
    如果从实践的角度分析，我国中央政府在允许地方政府、事业单位借入债务的时候，就要考虑到可能最终由中央政府承担的债务比例。另外，我国中央政府还要动态地估计未来社会保险金的支出规模，为防止金融机构的倒闭可能需要冲销的坏账数量，为应付自然灾害政府可能增加的支出等等。这就是说，要考虑到各种隐性的因素来确定可以发生的政府债务，然后确定相对政府债务的上限。
    这种动态预算平衡的财政赤字观的实施方法如下：第一，根据我国经济发展的特点和就业情况，确定一个合适的国内生产总值增长率。例如，在未来5年，我国合适的国内生产总值增长率可以确定为7%。第二，如果国内生产总值达不到7%，我国政府应该采取赤字预算的方法来刺激经济。但是，如果国内生产总值超过7%，我国政府应实现预算平衡或盈余。第三，为了保持我国经济长期稳定地发展，为了使我国政府有足够的财政力量来应付各种突发事件，包括显性和隐性的政府债务在内的政府债务对国内生产总值的比例不应超过40%。目前，西班牙和葡萄牙等国试图以写入宪法的方式限制财政赤字和政府债务的比例。我国仅仅采用全国人民代表大会常务委员会审批年度财政赤字和政府债务余额的做法是不够的，还应该用立法的方式确定财政赤字和政府债务比例的上限。
    应该指出，本文的分析主要是财政赤字观和政府债务规模的分析，并没有涉及到我国政府财政支出结构的分析。实际上，我国中央政府和地方政府的财政支出还有许多不合理甚至是浪费、挥霍的现象。例如，我国高额的行政费用支出，我国地方政府豪华办公大楼的建造等等。我国现在开始公布公款出国、公款招待和公车使用等“三公”经费的支出情况，这是很大的进步。但是，政府信息公开仅仅是开始，这些问题还需要通过政治体制改革来加以解决。另外，我国部分地方政府以及部分高等学校等事业单位存在着“不借白不借”和“不花白不花”的心理和做法，政绩是本届领导班子的，还债则是下届领导班子的事情。这些问题同样需要通过政治体制改革来加以解决。
    【参考文献】
    [1]凯恩斯：《就业利息和货币通论》，北京：商务印书馆.1963年.第109-110页。
    [2]Committee for Economic Development, Taxes and Budget: A Program for Prosperity in a Free Economy, Washington, November, 1947, pp. 22-25.
    [3]Brown, E. C. , “Fiscal Policy in the Thirties: A Reappraisal”, American Economic Review, 46(5), December, 1956, pp. 857-879.
    [4]多恩布什等：《宏观经济学》，王志伟译，北京：中国财政经济出版社,2003年，第212页。
    [5]托宾：《十年来的新经济学》，钟淦恩译，北京：商务印书馆，1980年，第13页。
    [6]Burns, A. F. and Paul A. , “Samuelson: Full Employment, Guideposts and Economic Stability”, American Enterprise Institute for Public Policy Research, Washington D. C. , 1967, pp. 31-32.
    [7]萨缪尔森：《经济学》，高鸿业译，北京：商务印书馆，1979年，第514页。