地方政府投融资平台的风险及治理对策

2008年，为应对世界金融危机，配套落实中央政府4万亿元的投资计划，地方政府新设立了许多投融资平台募集政府资金。随着地方政府投融资平台的快速发展，也出现了一些问题。其中，地方政府投融资平台风险备受关注。
    一、地方政府投融资平台风险问题
    (一)地方政府投融资平台债务风险累积过大
    据银监会的统计，截至2010年，全国地方债务总规模为10.7万亿元，占全部人民币贷款的20%左右。其中，大部分债务都形成于金融危机时期，随着还款日期的逼近，其偿债压力也将逐渐增大。据中金公司预测，地方融资平台的偿债金额从2012年开始显著上升，到2013年达到峰值2.76万亿元。由投融资平台债务风险增加导致的直接问题就是地方政府财政风险加大。地方政府投融资平台是地方政府克服发债权缺失的一个折中产物，以政府信用担保或其他担保形式向金融机构借款，以保证所承担的经济建设任务的完成。投融资平台债务规模的快速增长将成为地方政府承担的预算外隐形债务的主要组成部分。
    (二)投融资平台与地方政府政企不分
    投融资平台作为地方政府借贷市场融资的直接工具，其形成和发展存在着深层次的矛盾，既具有强大的政府背景又具有一定的市场定位的双重特性，导致了投融资平台一定程度的扭曲发展。一方面，要按照政府意志进行运营管理；另一方面，作为市场主体又要按照市场规则进行运作。投融资平台的成立是国有资产管理的一种创新，但在当前由于产权、管理权、决策权等各种关系仍然没有理顺，投融资平台层面存在着普遍的政企不分。一些地方政府部门作为投融资平台设立和管理的直接上级，除了担任监管职能，还插手投融资平台的业务开展。这种政府的“越位”、“代为”行为，导致投融资平台成为了一种裹着市场化外衣按照政府意志行事的产物。
    (三)地方政府投融资平台治理结构和管理制度不够完善
    相比较一般企业而言，投融资平台拥有更多的社会、政治、经济等资源，所面对的各种风险也更大，因此内部科学的治理结构和决策体系更加重要。但目前投融资平台的治理结构并不完善，决策权也完全在政府手中，许多投融资平台因为政府独资，并没有建立董事会、监事会和经营层的治理架构，没有建立决策、管理、监督三位一体的法人治理架构和经营约束机制。另外，许多投融资平台企业往往设立时间比较短，内部缺乏比较专业的市场化运营人员，加之没有固定的管理模式可以仿效，其管理制度也存在很多缺陷。
    (四)投融资平台存在投融资渠道单一问题
    从融资渠道来看，目前银行信贷在地方政府投融资平台的融资结构中仍占有较大比重，不够丰富的融资模式难以满足投融资平台的资金需求。从投资方面看，投融资平台承担了政府大量的公益性项目，投资规模过大，重复投资时有发生。一些项目的经济效益不明显，并将由此引发投融资平台还款等一系列问题。此外，投融资平台还将面临政府项目对私人投资产生“挤出效应”等一系列问题。
    二、地方政府投融资平台风险问题的形成机理
    (一)产权层面的委托代理
    投融资平台至少存在三重产权的委托代理关系：第一为全体人民对政府的委托；第二为政府对投融资平台的委托；第三为投融资平台对所出资企业的委托。投融资平台在产权层面的这三重委托代理关系，既有优点也有缺点。优点一是地方政府对投融资平台往往注入一些企业股权，使投融资平台的代理权限更加广泛，委托代理的标的形成了产权池，而非单一产权，促进了国有资本的流动和运转；二是这样的委托代理结构可以充分发挥政府对产业投资和经济结构调整的政策引导作用，避免以往地方政府或作为其代表的国资委对实业经营管理的直接干预，体现为对其投资领域和退出领域的引导，而非对具体经营的管理。其缺点，则是增加了委托代理链条，造成代理成本的增加。
    (二)资金层面的委托代理
    从资金流入看，外部投资者委托金融中介进行投资，融资资金从外部投资者经金融中介机构以金融产品的形式流向投融资平台，经过投融资平台的投资决策流程，流向被投资企业。从资金流出看，被投资企业将投资收益返回投融资平台，由于投融资平台投资的许多项目属于政府指定的公共项目，投资收益往往不足。为了帮助投融资平台还款，地方政府也会对一些项目以财政补贴的形式进行资金补充，在还款时投融资平台向金融中介还款，金融中介再将相关资金与外部投资者进行清算。由于投融资平台资金层面的委托代理关系涉及融资环节和投资环节，融资环节中，投融资平台基于自身利益的考虑，会通过违背借款协议、私自用于高风险项目、改变资金用途、隐瞒投资收益、逃避偿付义务这些行为致使借入资金发生损失，从而使放款人的利益受到侵害。委托代理风险的契约化载体是投融资平台。投资环节中，其契约化载体是被投资企业。由于投融资平台将资金投入被投资企业使用，让渡了资金的占有权和使用权，被投资企业同样会产生代理风险。
    (三)两层委托代理所形成的捆绑债务
    由于地方政府、投融资平台、金融中介之间的相互关系，由此形成了地方政府与投融资平台之间的捆绑债务。为了协助投融资平台完成融资，当地政府向金融机构提供担保，从而有利于提高投融资平台的信用评级，有利于缓解融资过程中的代理风险。同时，为了缓解投融资平台还款资金紧张的问题，一些地方政府以财政补贴等方式为投融资平台补充一定的现金。而投融资平台作为当地政府投资的企业，需要按照政府意愿和当地经济投资需要进行相应的项目投资。
    三、地方政府投融资平台的治理对策
    (一)理顺地方政府与投融资平台之间的关系和定位
    投融资平台设立的初衷就是政府间接参与市场活动。因此，要科学界定投融资平台的经营职责和政府的监管职责。政府要充分发挥市场在资源配置中的主导地位，合理把握政府参与的广度与深度，稳步推进政资分开、政企分开、政事分开。投融资平台一方面拥有对“国有资本”的直接管理权，可以运用国有资本进行投资运作、实现增值收益；另一方面也拥有落实政府经济政策、承担政府部分建设责任的义务。两者治理边界的重点在于政府应将其责任与义务从投融资平台中分离出来，为投融资平台培育创造良好的环境，给予投融资平台国有资本运营权与相关利益分配等权利。地方政府投融资平台要服务于政府经济建设的需要：一是要承担一定的政府项目建设的任务，对于政府提供的一些社会公共产品，要承担建设和运营的任务。二是要服务于我国转变经济发展方式的需要，通过国有资本的引领和带动作用，推动社会的经济转型和产业结构的升级。三是要紧跟我国资本市场和金融市场发展的步伐，以国有产权为纽带，通过国有资本的运作和管理，盘活存量国有资产，创造增量国有资产。
    政府要明确投融资平台的企业法人地位，对投融资平台应分类管理，通过一定的资产剥离和重组，逐步形成专门承建公益性项目和混合经营的两大类平台。对于只承担公益性项目的投融资平台政府应当进行全部扶持，以财政资金作为相关项目建设的还款来源。对混合经营的投融资平台，政府则在一定的财政支持的基础上，鼓励走向完全的市场化运营道路，借助金融市场和资本市场的力量，鼓励和培育一些具有条件的投融资平台做大、做强。
    (二)地方政府投融资平台自身应做好风险防范措施
    首先，投融资平台要建立起风险控制的内部机构和相关制度。投融资平台要按照政企分开、经营管理与监督约束相制衡的原则，建立平台公司决策、管理、监督三位一体的法人治理架构和经营约束机制。除了一般的业务部门和管理部门，还应设立负责内部监督审计和风险控制的部门，建立起以监事会为领导机构、风险控制部门为支撑的风险控制监督机制和预警体系，全程监控运营发展。
    其次，要建立科学的项目监控体系。根据项目类型和资金来源的不同，采取分类管理和分类监控。对依靠财政性资金偿还的非经营性项目，落实还款措施后，要及时跟进，并根据政府要求定期审计。对准经营性项目，在争取到政府财政补贴和政策优惠后，对投资项目进行经济测算，依靠科学管理和专业知识减少投资风险。对纯经营性项目，及时监控项目进度和市场风险，根据专业判断、风险状况及时调整业务范围和项目安排，以最大可能减少失败项目，获取投资收益。
    第三，加强财务风险控制。投融资平台要建立科学、合理、高效的债务管理模式和偿债长效机制。按照期限长短、债务性质等制定出偿还本息的计划，建立偿债基金和债务风险预警、监控、评估机制。还要建立财务风险跟踪监督机制和预警体系，根据投融资平台的业务特点对财务风险产生、发展的全过程跟踪、识别、评价、预测和监控，并将财务风险与法律风险有机结合，注重对对资产负债表表外事项和或有事项的责任进行明确划分。
    (三)加强社会中介机构对投融资平台的监督
    投融资平台的运营不仅需要自身控制和政府外部监督，也需要合作伙伴的监督。首先，要提高银行对投融资平台的监督作用。各商业银行要严格审查投融资平台的信贷资格，提高准入门槛，对借款资金要求提供相应的担保增信物。银行还要加强债务资金使用情况的监督，对项目进展中的突发事件及时处理。银行还要全面掌握投融资平台的财务状况，对投融资平台的发展状况进行及时评估，科学授信。银行业协会作为银行的自律组织，可以根据各银行的放贷情况建立投融资平台信息库，以充分发挥协会的监督和管理作用。其次，要建立起投融资平台的信息披露及信用评级制度，建立起社会专业评价机构的第三方独立信用评级。
    当然，要解决当前地方政府投融资平台的问题还需从根源上，即政府投融资体系建设进行改革。为了缓解地方政府不能发债的资金困境，2011年10月国家允许上海、浙江、广东和深圳作为试点发行地方债券，从而对解决地方政府投融资平台的发展困境提供帮助。
    （作者单位：中央财经大学）