我国能评制度实施中亟需解决的问题及对策

内容摘要：为从源头控制能源消耗的不合理增长，新修订的《节约能源法》要求建立固定资产投资项目节能评估和审查制度（以下简称“能评制度”），并使之成为项目审批、核准和开工建设的强制性的前置条件。能评是推进节能减排、调整产业结构、转变经济发展方式的强有力手段，但在实施中暴露出一些亟需解决的问题和障碍。本文通过深入实践调研，对我国能评制度实施中面临的主要问题进行了梳理，并就如何加快我国能评制度建设、提高能评工作实效提出了政策建议。
    关键词：能评制度，实施，问题，对策
    我国能评制度建设已有3～4年时间。为了解能评工作开展情况，我们在2011年走访了国家发改委、工信部、建设部、全国人大财经委、国务院法制办等部门，并深入到北京、上海、河北、四川、吉林、浙江6省市，与地方政府、咨询机构和企业展开座谈，充分听取了各方面的意见和建议，并针对我国能评制度实施中亟需解决的问题提出了相应的对策。
    一、我国建立能评制度的背景及取得的进展
    （一）建立的背景
    长期以来我国经济增长主要靠投资拉动，因过于追求经济增长速度，许多技术落后、严重浪费能源的项目盲目上马。高投入、高消耗、高污染的粗放型经济增长方式使我国经济发展付出了很大的资源环境代价。特别是近年来，我国能源消费大幅度增长，经济发展的能源约束日益突出，加快转变经济发展方式、控制能耗增量和总量迫在眉睫。
    为从源头把好节能关，遏制高耗能行业的盲目发展，2007年10月新修订的《节约能源法》（以下简称“ 《节能法》”）规定：“国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度，不符合强制性节能标准的项目，依法负责项目审批或核准的机关不得批准或核准；建设单位不得开工建设；已经建成的，不得投入生产、使用”。这一规定从法律上要求能评成为项目审批、核准和开工建设的一项前置性条件。
    随后，《国务院关于印发节能减排综合性方案的通知》、《国务院关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》等一系列文件，都明确要求建立能评制度，把能评作为控制能耗增长、确保“十一五”节能减排目标实现的一项重要措施，要求有关部门组织制定能评管理办法。
    （二）取得的进展
    《节能法》修订实施后，能评制度建设在中央有关部委和全国各省区市陆续启动。
    交通部能评工作开展得最早，十年前就开始对交通领域内新建、改建的固定资产投资项目实行了节能评估制度。工信部于2010年3月发布了《关于加强工业固定资产投资项目节能评估和审查工作的通知》，要求各省区市工信部门做好工业项目的能评工作。国管局针对国家机关建设项目制定了能评管理办法。发改委于2010年9月出台了《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》（以下简称“6号令”），要求各级发展改革部门遵照执行。
    根据2010年底全国人大执法检查的结果，全国23以上的省区市都针对各自实际情况建立了能评制度。很多地区早在2007年就以省市政府的名义印发了能评管理办法，国家有关部委文件发布后，正根据新的情况和要求进行调整。
    当前能评重点主要集中在：项目用能及对所在地能源供应情况的影响；单位产品能耗、主要耗能工序能耗、单位工业增加值能耗等能效指标是否先进；项目节能措施是否合理等等。实践证明，开展能评对优化项目的节能方案，约束新上项目落实有关节能法规标准，推进新工艺和新技术应用，具有较好成效。建立能评制度有力推动了我国“十一五”期间节能减排工作的深入。
    2011年8月，国务院正式发布《“十二五”节能减排综合性工作方案》（以下简称“《方案》”），提出了12个方面的节能减排政策措施，其中4个都强调要严格落实能评制度，使其成为调整产业结构、转变经济发展方式的强有力手段。
    二、当前我国能评制度实施中亟需解决的主要问题
    “十一五”期间我国能评制度从概念变为实践，虽然取得了一定成效，但也在实施中暴露出一些亟需解决的问题。能评立法本意是成为项目审批、核准和开工建设的一个独立的、前置的、强制性的条件，但在实际执行中，“独立性”、“前置性”和“强制性”还很不够，容易流于形式，削弱了能评应有的力度和效果。究其原因，既有管理体制上的问题，也有技术操作上的障碍，重点归纳为以下七个方面：
    （一）缺乏全国统一的能评管理办法的指导
    《节能法》规定“能评具体办法由国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门制定”，然而经过多次讨论会商之后，相关部委仍未能就某些关键问题达成共识，目前还没有一个适用于所有固定资产投资项目的、全国统一的能评管理办法。不同部委各有自己的规定，地方节能主管部门也各自把握尺度，给能评工作造成了一定混乱。比如能评申报程序、评估机构选择、评估依据和收费标准等等，各省的理解和执行都不一样；每年省内各有关部门执行能评的项目数量还缺乏统计汇总，总体节能量难以准确地把握和控制。
    （二）能评责任落实不到位、政出多门
    各部委在能评职责问题上，存在着较大认识分歧，导致一些省份出现能评责任落实不到位、政出多门等现象。
    国务院节能主管部门是国家发改委，全国23省份节能主管部门是省发改委，其余13是省经信委。工信部成立后，中央和地方节能主管部门不再属于一个系统，而部分省发改委、经信委等有关部门的节能职责分工又不清晰，造成他们对能评责任的理解不同。在全国统一的能评管理办法未能出台情况下，无论哪个部委在本系统内单独下文，都会触及各省节能管理机构不一样的矛盾，引起管理上的分歧。虽然6号令规定能评批复与项目审批或核准文件一同印发，但在实际操作中因涉及到不同部门，很多省市都难以实现。
    （三）强制性标准严重缺失或过于陈旧
    标准是能评执行的依据。《节能法》规定“不符合强制性节能标准的项目，不得审批核准和开工建设”，令人尴尬的是，我国节能方面的强制性标准非常少。目前国家只出台了22项高耗能产品能耗限额的强制性国家标准，大多数工业产品只有指导性标准（有些高科技产品连指导性标准都没有），而且很多标准又过于陈旧，行业准入门槛低，缺乏参考价值。
    各地在执行能评时首先看该项目的产品是否有国家相关产品标准和规范，再看项目所属行业是否有国家相关的产业政策和节能设计规范；如果都找不到依据，则看同类行业的能耗水平。在强制性节能标准严重缺失的情况下，节能评估人员自由裁权量较大，容易导致不同评估机构对同一个项目做出完全不同的评估结果，能评的客观性、公正性大大降低。此外，节能审查在很多情况下只能建议、不能强制，削弱了能评力度。
    （四）备案项目的能评很难管理和执行
    2004年投资体制改革将大量项目改由地方政府实行备案管理，并对备案项目取消土地、环评、可行性研究报告等一切前置性条件。基于可行性研究报告才能开展的能评也只能随之后置。按照目前的能评管理办法，很多备案项目只需企业自己填报节能登记表。为避开能评门槛，企业通常会瞒报实际能耗量。项目备案后，企业能否在建设中落实节能措施，地方政府无法掌控。
    备案项目的节能控制不容忽视。目前除部分国家控制的炼油、乙烯、钢铁等工业项目被列入核准目录，需要上报国家发改委核准以外，大部分工业项目和建筑项目（包括房地产）都是备案项目，如果能评管理不到位，将带来难以预料的能耗增长。
    特别要提的是建筑项目。随着城镇化进程加快，新建建筑项目迅速增多（很多省市每年新上项目中50%以上是建筑项目），建筑能耗正呈现快速增长趋势。6号令将“煤电油气的能源消耗量”作为建筑项目的能评门槛，存在着很大漏洞，其能评管理令人担忧。
    （五）能评缺乏过程监管和竣工验收
    《节能法》规定“不符合强制性节能标准的项目，建设单位不得开工建设；已经建成的，不得投入生产、使用”，但现行的能评管理办法没有对“过程监管”和“竣工验收”做出任何规定，这是目前能评执行中的最大软肋！迄今为止所有通过能评审查的项目在竣工之后，没有一个进行过节能验收。项目建成后能耗是否达标、是否需要整改，无从知晓。能评没有过程监管和竣工验收，前面所有工作都可能流于空谈，特别是对那些只需企业自己填报节能登记表的备案项目而言更是如此。
    为使能评落到实处，很多省份想自行搞一些验收尝试，但因缺乏国家层面的相关规定，验收工作很难开展。
    （六）节能评估报告编制机构缺乏资质管理
    节能评估报告编制机构应站在“第三方”的角度，针对项目可行性研究报告中的主要用能工艺、耗能设备以及节能措施等，计算出综合能耗、产品单耗等指标，并与国家标准或行业内先进水平的项目进行对比后得出评估结论、提出节能建议。
    编制节能评估报告需具备较高水平的节能专业知识，并熟悉相关法规、政策、标准和规范等。现行能评管理办法没有对此提出资质要求，仅仅规定“建设单位应委托有能力的机构编制节能评估文件”。这一含糊的提法给实际操作带了很大问题。目前多数地区都依照工程咨询资质，选择同一个机构完成项目可研报告和节能评估报告，编制节能评估报告时常常直接复制可研报告的节能篇内容，不再独立分析项目用能的合理性。此外，选择节能评估文件编制机构时普遍存在地方保护主义现象。缺乏资质门槛，能评的质量和可信度难以保证。
    （七）能评收费标准和财政支出尚未落实
    6号令规定能评费用由同级财政支出，但目前财政上没有设立能评的收费科目和收费标准，能评收费无章可循，财政支出也未落实。为解决经费问题，很多省份采取两种办法：一是转嫁到业主单位，由项目业主支付专家评审费。这种方式存在买通专家的嫌疑，影响能评的客观公正性；二是在评审项目的可行性研究报告或项目申请报告时，顺带完成能评，以避免再为能评额外发生费用。这种方式违背了能评的“独立性”。如果没有国家财政支持，独立评估难以实现。
    三、加快我国能评制度建设、提高能评实效的建议
    我国正处于工业化、城镇化进程中的关键时期，而粗放型的经济发展方式尚未得到根本转变，节能减排形势十分严峻。《方案》提出“十二五”要节约6.7亿吨标准煤，不仅高于“十一五”的节能量，且实现难度更大。要完成“十二五”节能目标和更长期的节能重任，最重要的是控制能耗增量，而增量最主要的来源则是新上的固定资产投资项目。能评作为控制固定资产投资项目能耗的第一道关卡、控制地区能源消费增量和总量的最有力手段，其作用至关重要。
    为加快我国能评制度建设、提高能评工作实效，当前最紧要的任务，一是解决体制上的障碍，二是制定出国家层面的统一的管理办法，三是建立完善的支撑体系。为此，特提出以下建议。
    （一）借鉴环评发展经验，将能评提高到与环评一样的法律地位
    《方案》中多次提到“要严格落实能评和环评制度”，但目前能评还没有与环评相当的法律地位，这是造成能评执行力不够等深层次矛盾的症结所在。
    1998年国务院出台《建设项目环境保护条例》和2003年全国人大常委会审议通过《环境影响评价法》，是我国环评发展史上两个重要的里程碑，将环评从制度上升为行政法规、又进一步上升为法律。正因有了法律上的保障，环评的执行力和强制力显著增强，支撑体系也得以快速发展（如发布一系列技术导则、各地成立评估中心、建立环保监察队伍等）。先有立法、再依法大力推行、加强能力建设，是环评发展的重要经验。
    与环评相比，能评除了在《节能法》中有一些原则性的规定外，还没有专门的法律和条例。要使能评真正成为具有独立性、强制性、前置性的行政许可，建议将能评提升到与环评一样的法律地位。有了法律的“尚方宝剑”，能评才能对低能效项目予以“一票否决”。
    （二）理顺能评职责分工，尽快制定全国统一的能评管理办法
    能评管理体制不明、政出多门，是2004年和2008年两次机构改革地方和中央不对口留下的后遗症。建议在下一步机构改革中，进一步明确中央各有关部委、地方各有关部门在固定资产投资项目管理权限和能评职责上的分工。为提高行政效率，建议遵循责权统一的原则，像环评那样，由一个部门统一负责能评；如果需要多个部门共同开展能评，必须明确牵头部门和协作部门，以及它们各自的职责分工。
    理顺管理体制、明确能评职责后，国家节能主管部门要尽快出台全国统一的能评管理办法。
    （三）实行能评全过程管理，做好过程监管和竣工验收
    过程监管和竣工验收是能评真正落实的最关键的环节。要实现能评的全过程管理，最重要的是实现多部门的联动配合：投资主管部门将项目审批、核准或备案之后，当地规划和建设部门应在企业开工之前及时介入，按照投资主管部门的能评意见审查项目施工图设计，合格后再发放施工许可证；建设部门在施工过程中负起监管责任，并在项目建成后组织有关部门进行能评验收，不达到能评要求不准许项目运行。只有这样，能评才能真正发挥实效。特别是对于能评难于管理的备案项目，过程监管和竣工验收尤为重要。
    环评是一个全过程管理的行政许可，环评验收有自上而下的环保监察队伍和一系列的处罚标准。与环评相比，能评验收还有很大障碍。虽然发改委是国务院节能主管部门，但很难协调相关部委之间的分歧，也无法就过程监管和验收工作对其它部委提出要求。建议参照环评制度建设的经验，有关部门尽快合作建立包括前期审查、过程监管、竣工验收和违规处罚在内的全过程能评管理机制，使能评落到实处。
    （四）尽快完善能评支撑体系，加强能力建设
    一是加快节能标准体系建设。我国节能标准的制定严重滞后于节能工作的发展需要，建议国家标准化委员会尽快组织制（修）订重点行业产品能耗限额、产品能效等强制性标准体系，完善建筑节能标准和设计规范，提高行业准入门槛。
    二是加强节能监管体系建设。建立覆盖全国的省、市、县三级节能监察体系，加强机构建设并充实人力、物力和财力，提高执法能力。完善能源统计体系，要求重点用能单位配备计量器具，推行能源计量数据的在线采集和实时监测。
    三是严格管理节能评估资质。参照环评资质管理经验，建议设立能评资质，对能评文件编制机构和人员实行严格的资质管理，明确所从事的专业领域，要求持证上岗，能评首席负责人应实行终生负责制。
    四是财政落实节能评审费用。为保证节能评审的独立性和客观性，评审费用必须由国家财政负担，且审查机构绝不能市场化。建议财政部尽快建立有关能评收费的支出科目，制定统一收费标准。
    （五）完善能评内容设计、提高不同行业的能评针对性
    一是根据项目属性和行业特点设计节能评估内容。当前部分节能评估内容主要针对工业技术改造项目而设计，并不适用于工业新建项目和建筑项目、交通项目。比如，“节能量”指标不适于新建项目，“产品能耗”不适于建筑和交通项目。建议针对不同行业特点完善能评内容设计，使其典型能耗指标清晰体现，提高能评的针对性和适用性。
    二是建筑项目的能评门槛要增加“面积实物量规定”。建筑能耗增长已成刚性需求，尤需做好能评把关。建议建筑项目能评门槛以“建筑面积的实物量规定”为主，比如“超过2万平方米的公共建筑和20万平方米的民用建筑项目必须编制节能评估报告书、由省级政府批复能评意见”等等，实践表明，这种规定对建筑项目更具有约束力。
    （曹小奇、李佐军提出修改意见）
    （作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）