中央企业境外投资战略引导机制研究

2011年12月19日，张德江副总理在中央企业负责人会议上指出，要“坚持推进对外开放，增强全球配置资源能力，加强对境外企业的监督、管理和引导，在‘走出去’中发挥领头羊作用”，为中央企业的境外投资指明了方向，也为相关的国资监管工作提出了更高的要求。
    据统计，截至2009年底，共有108户中央企业投资设立境外单位5901户，境外资产总额超过4万亿元人民币，当年利润占到中央企业利润总额的37.7%。可以说，从经济效益角度看，中央企业的境外投资已取得较大成就，但从战略角度考虑，中央企业的境外投资还存在一些问题，需要进一步加以规范和引导，以期获得更大的战略价值。
    一、中央企业境外投资应加强战略引导以实现更大的战略价值
    （一）部分中央企业在境外投资时对配合国家宏观战略的重视程度不够
    境外投资作为国家宏观经济发展战略的重要组成部分，必须适应和满足国家一定时期宏观战略发展的需要。中央企业作为国民经济的中坚力量，其境外投资在注重经济效益之外，更应责无旁贷地承担起积极配合国家宏观发展战略的责任。但种种案例表明，目前部分中央企业的境外投资很多是为了获取利润和影响力，而不是为了国家整体的对外政策目标，他们更关心自己的利润而不是国家战略，有的甚至与国家战略违背。例如，某些中央企业通过境外投资获取海外资源后，很大一部分以现货价格卖到全球市场而不是运回国内。
    现阶段，如何引导中央企业境外投资彻底摆脱“混沌理论”的作用力，理顺企业的境外投资行为与国家战略的关系，使其与国家宏观发展战略相吻合，适应和满足国家产业结构调整升级、加快转变经济发展方式、培育新的经济增长点等的需要，是我们应认真研究的一个重要问题。
    （二）部分中央企业的境外投资与国资委整体战略规划要求不完全一致
    随着中央企业境外投资热情的不断高涨，有些问题也开始逐步显现，例如，有的企业在海外并购中过多地考虑企业的利益，而非国家的整体发展战略，因此存在相互恶性竞价的行为，导致并购成本攀升，使并购收益大大降低。中央企业间“鹬蚌相争”，往往使得被并购的境外企业股东“渔翁得利”，使得国有资产变相流失。诸如这些，既不利于中央企业的整体发展，也使中央企业的对外形象受到影响。因此，如何将中央企业境外投资纳入国资委的总体发展战略规划，通过引导和规范并加以协调，使其健康、有序、良性地发展也是一个亟需关注的问题。
    （三）部分中央企业针对境外投资未专门制定长期发展战略
    部分中央企业境外投资缺乏长期发展战略或长期发展战略不够清晰，存在一定的短视现象，为中央企业境外投资可持续性发展带来消极的影响。有的央企为了创造短期业绩或打造知名度，盲目投资，缺乏长期战略规划，既不利于企业的长期发展，也容易造成国有资产的流失。因此，如何引导中央企业建立长期境外投资发展战略，以促进中央企业境外投资更加科学、合理、高效，也是国资委迫切需要研究的一个问题。
    综上，国资委对中央企业的境外投资除事中和事后监督外，也应重视事前的引导。应建立起这样一种战略引导机制，使企业管理者在进行境外投资前，不仅关注投资的财务回报情况，还要切实关注其投资行为是否可适应和满足当前国家宏观战略发展的需要，是否适应和满足国资委对中央企业以及中央企业境外投资的整体战略部署和规划的需要，是否适应和满足企业长期战略发展的需要，以使其投资行为除产生经济价值外，还能产生战略价值。而这种战略引导机制，可以通过在中央企业境外投资绩效评价体系下建立战略评价子系统来加以实现。
    该战略评价子系统的主要功能是发挥其在境外投资中的导向作用。通过该子系统，对中央企业的境外投资进行战略配合度评价，引导其投资方向与国家利益及国家战略相符合，与国资委整体战略部署和规划相符合，与企业长远利益相符合，以实现“以科学发展和和谐社会两大战略思想为指导，更好地促进中央企业境外投资朝着科学、合理、健康、高效、长远的方向发展”这一目的。
    二、构建中央企业境外投资绩效评价体系下的战略评价子系统
    （一）设计的基本原则
    1．引导性。由于企业具有一定的自主经营权，因此战略评价子系统的主要目的在于引导，通过评价指标及权重等方面的设计，引导企业的境外投资与国家利益相符合，与国家、国资委战略相符合，与企业长远利益相符合。因此在指标设计时，应本着“引导为主，惩罚为辅”的原则进行，以正得分为主体，以负得分为补充。对符合国家战略、国资委战略和企业战略的境外投资，应以正得分鼓励；对于不符合国家战略、国资委战略的，若为交由企业自主选择而不积极主动配合的，则得0分，表示不鼓励；若为企业必须严格执行但未做到的，则以负得分予以惩罚。
    2．客观性。战略评价系统的设计应充分考虑我国的基本国情，并考虑中央企业境外投资的具体实际，指标设计应科学可行，权数比重应适中，理想值的设置应合理，以使战略评价系统客观地反映境外投资与国家战略、国资委规划及企业长期发展战略的配合程度，科学、合理地引导企业进行境外投资。
    3．-致性。战略评价子系统作为中央企业境外投资绩效评价体系下的重要一环，在设计时需与整个体系保持一致，服务于境外投资绩效评价的总目标。
    4．整体性。具体设计时，不应孤立地考虑战略评价子系统，应将其与中央企业境外投资绩效评价体系下的风险控制评价子系统、财务绩效评价子系统有效地整合在一起，充分发挥各个子系统的合力，全方面、多层次地对中央企业境外投资进行科学、全面的绩效评价，更好地引导企业进行境外投资。如某些企业为了国家战略利益而牺牲自身经济利益时，其在财务绩效评价子系统中肯定存在失分现象，此时就需整体考虑该企业的综合绩效评价情况，将失去的分数争取在战略评价子系统中得到弥补，以不伤害企业维护国家利益的积极性。
    5．兼顾性。战略评价系统应兼顾国家宏观利益与企业长期利益的需要，力求通过战略引导实现多方的共赢。
    （二）总体设计思路
    根据现代企业制度的要求，中央企业内部已逐步建立起由股东、董事会、监事会、经理层构成的相互依赖又相互制衡的治理结构，在这一法人治理结构中，国资委代表国家作为股东委托授权董事会代理中央企业的日常运营。但由于委托者和代理者之间存在着较为严重的信息不对称，根据委托代理理论，委托者应设计一种最优契约来激励代理者，以实现委托者与代理者目标及利益的一致。就目前情况而言，将绩效评价方式及奖惩机制相结合，不失为一种有效的激励方式。因此，可以设计一种以衡量企业境外投资行为是否与国家战略、国资委战略和企业长期战略相适应为评价目标的战略评价子系统，将战略评价子系统纳入中央企业境外投资绩效评价总体系下，进而与企业管理者的绩效奖金相挂钩，以激励引导企业管理者在进行境外投资时不仅关注财务绩效，也关注其行为是否与国家战略、国资委战略和企业长期发展战略相一致，进而更好地规范和促进中央企业境外投资良性、健康发展。
    三、战略评价子系统的具体设计
    由于本文的战略评价子系统评价的目标主要是考察企业的境外投资一方面是否符合国家的宏观战略需要和国资委的战略规划及部署，另一方面是否适应企业长期发展战略，选择的评价指标一般为定性指标，以主观评价为主，因此可采取专家评分法，请专家组成员按照要求逐条对企业的境外投资进行打分。具体为：
    （一）专家组成员的确定——成立由国资委主导的中央企业境外投资战略评价委员会
    为使战略评价更具独立性、客观性、专业性和科学性，并使全社会广为接受，可借鉴证监会发行审核委员会的设置方法，设立由国资委、发改委、商务部等国家部委相关部门，会计师事务所、律师事务所的合伙人等中介机构以及知名高校财经管理类专家学者等组成的中央企业境外投资战略评价委员会（以下简称“评价委员会”）。评价委员会成员由国资委聘请，均为兼职、定期换届，在每年国资委考核中央企业境外投资绩效评价前一段时间组成，评价结束后解散。每户中央企业的境外投资战略评价由评价委员会中随机挑选的若干位委员进行匿名评价打分。考虑到国有重点大型企业监事会常年深入企业一线，对企业有关经营管理情况了解更加详实，评价委员会在进行评价打分时可听取各有关监事会的建议，以使评价结果更加客观公正。
    （二）战略评价指标及其权数的设定——设置可定期更新的适时性战略评价指标
    国资委根据国家定期公布的短期或长期战略部署（甚至个别行业部署），如每年的政府工作报告等，以及自身对中央企业境外投资规划和管理的需要，每年向企业公布《20XX年度国资委关注的境外投资战略评价指标》，使企业清楚本年度境外投资在战略评价环节国资委关注的评价指标，以使其境外投资与最新的国家战略意志以及国资委管理思想相匹配，更好地促进中央企业的境外投资积极配合国家战略发展的需要，也使其符合国资委的整体规划和管理。值得强调的是，战略评价指标一方面变动不应过于频繁，部分指标应保持稳定，这样有利于战略评价政策的稳定性和连续性，也不至于使企业抓不住重点；另一方面也不能一成不变，部分指标应每年或每几年更新，以将最新的国家重要战略以及国资委的管理思路不断地纳入战略评价指标体系之中，否则就丧失了设置战略评价指标的意义。战略评价指标分为三个部分：国家战略评价指标、国资委战略评价指标、企业长期战略评价指标。国家战略评价指标应反映国家产业政策的客观要求，反映宏观经济发展的总体目标等，根据每年的政府工作报告及中央领导同志讲话等，由国资委每年商国家发改委、商务部等有关部门后设置，指标如“是否有利于获取我国经济发展中的战略资源”、“是否有利于获取高精尖技术”、“是否有利于向境外转移过剩的生产能力和成熟技术”、“是否有利于产业结构升级”等。国资委战略评价指标应反映国资委对中央企业境外投资的整体规划和引导，由国资委每年根据拟下发的文件等自行研究后设置，指标如“是否存在中央企业间恶性竞争行为”、“是否符合国资委规定的主业”、“是否存在金融衍生品投机交易”等。企业长期战略评价指标应反映企业长期战略发展需要，由国资委定期根据企业公布的长期发展战略规划研究后商各企业设置，指标如“是否符合企业自身长期发展战略需要”、“是否存在盲目投资行为”、“是否存在‘面子工程’投资行为”等。
    国家战略评价指标、国资委战略评价指标、企业长期战略评价指标权重可初步确定为50%、35%、15%，各具体战略评价指标的权数比重由国资委权衡各指标重要性后确定。
    （三）打分系统的设定——制定战略评价打分表
    国资委根据相关战略评价指标，设计详细的供评价委员会委员打分使用的表格及表格说明。表格说明应针对不同指标制订详细的打分标准，区间档次应能合理反映企业实际情况。评价委员会委员需按照打分标准进行合理打分。为使评价委员会委员更加客观公正地进行打分，对于分数极高或分数极低的情况，需在评分栏后的理由栏注明具体理由。对于企业不遵守甚至违背一定时期内涉及国家重要利益的某些重要战略及国资委重要规划，可考虑设置负得分评价，以拉低企业境外投资战略评价的整体得分，进而影响企业境外投资的综合绩效评价结果。通过此种方法使企业了解，在不符合国家重要宏观战略需求和国资委重要部署的情况下，即便获得较高的财务绩效，也是不被支持或认可的。此外，打分系统在设置时还需考虑的是，当企业为实现国家整体利益而牺牲自身利益时，如响应国家号召的境外项目援建等，应力求将其在中央企业境外投资综合绩效评价体系下的财务绩效评价环节丢失的分数，在战略评价环节得到弥补，实现“堤外损失堤内补”，以鼓励和引导企业积极响应国家有关战略号召，实现国家和企业共赢的局面。
    （四）得分系统的设定一一设置各战略评价指标的理想值
    国资委根据中央企业境外投资总体情况以及国资委的具体要求，结合各企业或各行业实际，设立每个战略评价指标的理想值，利用变权重综合法得出最终得分。具体公式为：企业境外投资战略评价总分其中i为第i个指标，n为总指标个数，理想值由国资委确定，实际值为评价委员会实际打分情况，权重由国资委根据各指标重要性程度确定。
    （五）评价信息来源的设定一一企业报送基础数据与国资委编制文件汇编相结合
    一方面，由国资委根据自身评价需要，设计企业需填写的境外投资相关表格和附件报告，如境外投资有关财务绩效数据、非财务数据、投资项目基本情况等，表格和附件纳入信息化软件系统中，由企业在每年财务决算后向国资委报送有关资料时一并报送。财务数据可利用信息化手段直接得出境外投资财务绩效环节得分，涉及战略评价的企业境外投资有关资料则交与评价委员会委员打分时参考；另一方面，国资委根据年初向企业发布的《20XX年度国资委关注的境外投资战略评价指标》，将与该指标相关的领导讲话精神和有关文件汇编成册，供评价委员会委员比对企业具体执行情况进行打分。需要的时候，也可由国资委就此问题在打分之前组织评价委员会全体委员进行培训，以统一认识、提高工作效率。
    四、战略评价系统评价结果的应用
    第一，将企业境外投资战略评价总体得分及单项得分结果以提醒函的形式告知企业，督促其关注或整改；第二，将其战略评价得分作为重要环节纳入中央企业境外投资综合绩效得分体系，将其与企业管理者的绩效奖金相挂钩，以做到规范和引导企业的境外投资行为；第三，按年度将中央企业境外投资总体战略配合情况及各企业境外投资战略评价得分按照分数高低的排序情况作为《20XX年度中央企业境外投资综合绩效报告》的一部分报送国务院，使国务院领导及时了解到各中央企业境外投资与国家宏观战略的配合情况，一方面为国务院领导同志有关决策提供参考，另一方面也变相激励中央企业进一步重视国资委的境外投资战略评价子系统；第四，将中央企业境外投资战略评价有关情况作为《20XX年度中央企业境外投资综合绩效报告》的一部分，由国资委定期向全社会公布，总结经验，指出不足，分析原因，以使中央企业境外投资更加公开、透明，接受社会公众的监督。
    （作者单位：国务院国资委监事会）