推进我国绿色经济发展的政策建议

一、我国经济发展的资源环境约束日益凸显
    
    （一）我国经济发展的资源约束正在由弹性约束向刚性约束转变
    
    随着工业化、城镇化的逐步推进，加之人口的日益增加，资源的刚性需求不断增长，而资源供给却面临着诸多挑战与限制，由此，我国经济发展逐渐步入资源刚性约束时期。
    一是我国资源的人均占有量较低。我国与世界人均水平相比，淡水为28%，耕地为43%，森林为25%，石油为7.7%，铁矿石为17%，铝土矿为11%。
    二是国内资源的保障能力有限。据预测，“十二五”时期，我国新增能源供给量约8亿吨标准煤，2015年总量约41亿吨标准煤，与各地需求相比有很大差距。
    三是主要矿产资源的对外依存度不断提高，导致保障风险加大。《2010年中国国土资源公报》的数据显示，2010年石油对外依存度为54.8%，铁矿石对外依存度为53.6%，在世界政治经济环境不确定性增加和资源争夺日趋激烈的背景下，保障风险也随之进一步增加。
    四是资源利用效率较低进一步加剧了资源的供需矛盾。从资源利用效率看，我国矿产资源总回收率只有30%，比发达国家低约20个百分点；水的重复利用率仅为50%，远低于发达国家的80-90%；单位GDP能耗是日本的4.5倍、美国的2.9倍，世界平均水平的2.5倍，单位水耗的GDP产出仅为世界平均水平的13；电力、钢铁、建材、化工等高耗能行业单位产品能耗比国际先进水平高10%-20%；能源资源利用效率进一步加剧了资源的供需紧张状况。
    （二）我国的环境污染日趋严重
    
    尽管政府已经在环境治理方面做出了众多努力，颁布和制定了多项政策和制度，实施了多项环境治理措施，但我国生态环境总体恶化趋势没有得到根本扭转。
    一是水资源污染较为严重。水功能区水质达标率仅为46%，对全国17.6万千米的河流水质监测显示，2010年，劣五类水河长占17.7%，省界水体断面的监测显示，劣五类断面占20.6%，太湖、滇池和巢湖的总体水质为劣五类。
    二是空气质量不断恶化。据统计，2009年，全国113个环保重点城市中13空气质量不达标，很多城市尤其是大中城市空气污染已经呈现出煤烟型和汽车尾气复合型污染的特点，全国一些地区酸雨、灰霾和光化学烟雾等区域性大气污染问题频发，部分地区甚至出现了每年200多天的灰霾天气。
    三是废水、废气、固体废物等主要工业污染物的排放量继续增加，排放区域从以城市为中心逐渐向农村蔓延。
    二、推进绿色经济发展是破解突破资源环境双重约束的必由之路
    
    “绿色经济”最初是由英国环境经济学家皮尔斯在1989年出版的《绿色经济蓝皮书》中提出的，他主张从社会及其生态条件出发，建立一种“可承受的经济”，核心思想主要是讲，经济发展必须建立在自然环境和人类自身可以承受的基础之上，不能因追求经济增长而造成生态危机，不能因为自然资源能源耗竭而使经济无法持续发展。可见，绿色经济重点强调可持续性，也就是说必须把经济发展控制在资源再生和环境可承受的界限之内，既要考虑当代的可开发利用，又要考虑后代的可持续利用，不能因追求经济增长，无视资源与环境的现实状况，应该以建设资源节约型、环境友好型社会为重要着力点，加快推进经济发展方式的绿色转型，最终实现速度质量效益相协调、人口资源环境相协调、经济与社会发展相协调在内的全面协调的重要目标。
    从我国经济发展的实践来看，多年来，我国经济增长主要依靠资源、劳动力等普通生产要素的投入来推动，加之体制、技术、管理等方面的多重影响，形成了投入大、消耗高、环境破坏多、效益差的发展模式。如果继续沿着原来粗放式发展的路子走下去，资源消耗和环境破坏势必更加严重，在资源和环境的双重约束下，这种发展模式显然不可持续，必须加快转变发展方式，树立绿色发展理念，才能突破发展中面临的资源与环境约束，实现经济的可持续发展。
    随着经济发展的不断推进以及经济社会制度的不断完善，加之全球对于绿色、低碳发展的重视程度不断提高，也积累了一些可以借鉴的成功模式，国内社会公众对绿色发展的认同度也逐步提高，也已充分认识到节约资源和保护环境的重要价值，对于污染环境和浪费资源的现象开始逐步抵制，推行绿色经济的基础条件在多方面已经具备，加之政府对于推进绿色经济的积极性也非常高，“十二五”规划《纲要》明确提出推动绿色发展，建设资源节约型、环境友好型社会，并把大幅降低能源资源消耗强度和污染物排放强度作为约束性指标。因此，要抓住这一重要战略机遇期，加大力度，积极稳妥、逐步推进绿色经济发展，加快促进实现我国经济发展的绿色转型。
    三、现阶段推进我国绿色经济发展的政策建议
    
    （一）尽快制定我国绿色经济发展的规划和指导意见，将绿色经济纳入到经济社会发展综合决策中
    
    要将绿色经济贯穿于国民经济的宏观决策中，加强对绿色经济发展战略的研究，明确牵头部门，加快制订绿色经济专项发展规划，从总体上明确我国绿色经济发展的指导思想、目标、重点领域和支持政策。目前，我国在节能、生态环境、新能源发展等方面都编制和实施了相关专项规划，对各自领域的发展发挥了重要作用，未来应从发展绿色经济的角度，对这些规划和政策措施进行统筹。在专项规划出台前，可先出台指导意见，以明确发展导向，规范和引导各地、各行业绿色经济发展。
    （二）加快推行与绿色经济相适应的绿色统计、标准以及政府考核体系建设
    
    第一，要加快构建绿色经济统计体系建设。积极借鉴国际上的有关经验，从减碳、能源安全、节能、新能源发展、清洁生产、绿色消费等多个层面，建立绿色经济的跟踪、统计监测和评价机制，科学预测绿色经济的发展趋势，为制定绿色经济相关政策和进行国际化比较提出有效的支持。
    第二，加快资源利用、环保等相关标准体系建设。为确保“十二五”规划能耗、CO2及污染物减排目标的实现，要完善资源利用、环保、碳减排等领域标准的制定，制定和修订一批终端用能产品的强制性功效标准、单位产品能耗限额标准和强制回收产品的技术标准，并且要根据技术进步状况，不断调整现有标准，实施标准的动态升级。
    第三，加快绿色GDP核算体系的建设，完善对各级政府的考核体系。为增强国内，特别是地方政府推进绿色经济的动力，要注重绿色GDP核算体系的建设，完善对各级政府的考核体系，在考核中加入效率考核的指标，彻底改变地方政府片面追求GDP高增长为导向的考核体系。在近期，由于制度建设条件尚不充分，可以考虑建立一系列的与绿色GDP相关联的指标，纳入到地方政绩考核体系中。这些指标可以是万元GDP的能耗、水耗、地耗，主要污染物和二氧化碳的排放强度，环保投资占GDP比例，环保投资增减率或环保投资弹性系数（可用环保投资增长率相对于同期GDP或财政收入的增长率来表示），森林覆盖增长率，群众性环境诉求事件发生数量等。
    第四，加快对于“十二五”一些节能减排的关键总量指标的分解与责任考核体系建设。“十二五”规划提出今后五年的目标（2015年）：“单位国内生产总值能源消耗降低16%，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%，主要污染物排放总量显著减少，化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%，氨氮、氮氧化物排放分别减少10%。”为落实这些总量指标的完成，要加快指标的分解，研究能源消费总量的控制制度，同时还要确定明确的责任考核体系，保障指标的顺利完成。
    （三）加快支持淘汰落后产能，增强技术创新及其推广示范
    
    第一，加快淘汰落后产能，促进传统产业部门的绿色化改造。针对当前我国经济粗放型增长特征明显、能耗高、污染大的产业比重偏高的现状，一是严格设立产业的准入门槛，推行严格环评论证，加快推进相关标准体系的完善与严格执行。二是加快资源利用价格的改革，要将生态环境治理成本纳入到价格计算中，实现资源和环境成本的内部化，促进利用市场方式来提升资源的利用效率。三是消除体制机制障碍，鼓励大型先进企业对落后企业的兼并重组。四是探索产能转换的市场交易机制，对于一些产能过剩的行业，探索推广产能置换的办法，如“配额”交易或先进产能的替代等多种办法的试点。五是充分利用财政和金融手段，激励企业进行节能改造。如对节能改造项目企业进行所得税优惠，或者给予获得信贷支持的优先权或利息优惠等措施，鼓励企业不断增强技术创新能力，大力推行清洁生产，实现企业的“节能、降耗、减污、增效”，促进传统产业部门的绿色化、生态化改造。
    第二，制定政策鼓励清洁能源的高效利用。优化能源结构、提高能源的利用效率是实现绿色转型的重要方面，通过税收优惠、财政补贴、贷款利息优惠等多种激励手段，既要鼓励企业加强利用清洁能源，同时要注重能源的清洁高效利用。
    第三，利用多方面力量，加快重点领域的绿色技术研发。一是要鼓励加强公共研发机构与平台建设，充分利用企业、大学、其他研究机构的智力资源，参与绿色技术的开发。二是加快重点领域的绿色技术的研发。要推进低碳关键技术的自主研发，进一步增强对资源节约、环境友好技术的攻关，特别要在提高能效、资源清洁利用、污染综合治理、新能源、生物、航空航天、新材料等领域的技术研发，加快建立绿色技术创新体系。
    第四，利用多种方式，鼓励技术的推广示范乃至产业化，为培育新的绿色产业奠定基础。可以通过设立创业基金、实行信贷优惠等多种方式，加快促进一些有成长潜力的绿色技术的推广示范，为培育绿色产业和新的经济增长点，乃至完成经济的绿色转型奠定基础。
    （四）完善我国政府的绿色采购制度
    
    为了促进绿色经济发展，在完善政府采购制度时，应当把保护环境的绿色采购理念作为政府采购的基本原则加以明确，并与其他的政府采购功能放在同等重要的地位，以强化人们的绿色采购意识。应制定具体的绿色采购制度，包括绿色产品服务的认定标准、认定机构、产品服务清单等。 虽然环保部已经公布了国家认定的绿色采购清单，但是缺乏动态的调整机制。当前应该着力建立权威的资料信息系统，动态地调整绿色产品与服务的标准范围，满足企业对产品服务绿色化升级的市场需求，同时也帮助采购者及时有效地进行选择，为经营者与政府采购部门提供便捷的交易平台。
    （五）加快建立与完善有关法律法规，要增强法律制度的执行力
    
    发展绿色经济必须构建完善的绿色法律制度，特别是要以完善绿色社会法律体系为前提。一是出台能源基本法和绿色采购、环境恢复与生态补偿等方面的专门法律，完善我国的绿色经济法律体系。二是加快相关配套制度的建设。在我国目前的法律体系中有关发展绿色经济的法律制度比较多并且法律条文分散，主要的法规包括5部防治环境污染和保护生态环境方面的立法、3部资源利用方面的立法， 10余部与可持续发展相关的法律如《环境保护法》、《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》、《节约能源法》、《可再生能源促进法》、《循环经济促进法》等。现阶段，应注重理顺并完善现有的与绿色经济有关的法律体系，完善配套相关的规章制度，增强政策的可操作性和针对性。三是增强法律制度的执行力。虽然有关绿色经济的立法不断完善，但是执法力度却比较软弱，部分地区为谋求局部经济发展而大量破坏生态环境，地方保护主义严重，出现了有法不依、违法不究的现象，这不仅破坏了绿色经济法律制度，弱化了绿色经济的法律约束，而且不利于公民形成健全的环保意识。因此必须依法打击破坏生态环境和资源的行为，同时对执法犯法的行为予以严厉惩罚，增强法律的执行力，只有这样才能有效践行绿色经济制度，才能强化公众的环境保护意识。
    （六）大力倡导绿色消费观念
    
    在大力推进绿色生产、绿色流通的同时，要积极倡导绿色消费，推动形成与我国国情相适应的勤俭节约、合理消费、适度的消费理念。加大宣传力度，通过电视、网络、报纸等多种媒体手段，增强全民环境意识，鼓励使用节能、节水认证产品、环境标志产品和再生利用产品，使人们注重保护自然，形成科学、文明、健康的消费方式。科学开发绿色产品，规范绿色产品认证，建立绿色产品营销体系，加强对绿色产品的监测、监督和管理，切实维护消费者的权益。实施鼓励绿色消费的经济政策，加大对绿色产品的价格补贴和信贷投放支持，降低绿色消费的成本。
    注：
    【1】绿色采购清单是政府有关部门依认证的环境友好与节能产品为依据，所编制的政府采购产品的清单。绿色采购清单制度是国际上通行的制度，如美国、日本都公布了自己的绿色产品，包括强制性和指导性清单。
    参考文献：
    1.国土资源部：《2010年中国国土资源公报》，2011年8月
    2.水利部：《2010中国水资源公报》，中国水利水电出版社，2010年11月
    3.吴晓青：《加快发展绿色经济的几点思考》，《中国经贸》，2011年11月刊。
    4.赵家荣：《破解资源环境约束与加快转变经济发展方式》，《财经界》 2011年10期
    5.董战峰、於方、曹东：《绿色经济可持续发展战略路径的必然选择》，《环境保护与循环经济》，2009年第3期。
    6. 李刚、戴铁军：《我国的绿色经济发展战略》，《节能与环保》，2011年第3期。
    7.陈银娥、高思：《中国绿色经济发展的制度构建》，《综合竞争力》，2010年第6期。
    （作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）