纽约城市转型发展与多元规划

      摘要：纽约城市规划的公共政策特征明显， 多元的规划类型体现和支撑了纽约的城市转型发展。本文追述二战以来纽约城市发展转型的动态和规划，理解规划在城市转型发展中的作用，并集中分析2001年后多个规划的战略议题和内容重点。
    关键词：纽约，转型发展，多元规划
      作者： 同济大学建筑与城市规划学院城市规划系 副教授 王兰
    前言 
    作为美国第一大城市，纽约的城市转型发展与国家发展战略和全球发展进程紧密相关，其发展规划和政策体现了国家和地方政府在全球化背景中的应对，也体现了其在全球化进程中的积极参与和强势影响。纽约在全球化进程中的融入包括经济、文化和环境三个方面。经济方面，纽约一直致力于打造具有世界金融商贸掌控力的全球城市（global city）；文化方面，逐步建设集聚高附加值的文化创意产业和文化影响力；环境方面，重视气候变化对人类生活和城市的影响，规划建设更加绿色、美好和有弹性的城市。
    纽约城市规划的公共政策特征明显，某些规划类型是城市政府和市长在城市发展建设方面的纲领和宣言；还有一些则是不同社区组织和人群表达发展意愿和诉求的方式。规划内容从关注经济发展、物质形态、道路交通，延伸到环境评估、历史保护、社会公正和节能减排，注重经济、人文、自然的多方平衡。本文追述二战以来纽约城市发展转型的动态和规划，理解规划在城市转型发展中的作用，并集中分析2001年后多个规划的战略议题和内容重点。
    1纽约城市转型发展动态 
    1.1战后到2000年
    纽约的城市发展与美国整体城市发展趋势基本一致，即二战以后因高速公路建设、郊区购房按揭优惠、汽车普及等原因出现了郊区化，城市中心区的吸引力下降。联邦政府的城市更新计划（Urban Renewal Program）促成了地方政府的内城拆迁和再开发，从战后到2000年基本可分为三个阶段：1950年代到1960年代中期被称为大型项目建设时代（主要方式为大面积拆除贫民区，建设大型公共建筑或商业办公楼）；1960年代中期到1970年代早期被称为城市发展转型期（大型项目建设大幅减少，社区组织介入）；1970年代中期到2000年被称为“不做有害事情”（Do No Harm）的时期^[1]。经过1970年代城市更新的低潮，在1980年代之后，美国很多城市，尤其是大城市，获得了由全球化带来的新的发展机会。经济全球化在很大程度上改变了大城市的发展方式，“全球城市”不仅是学术界的一个描述某种城市的概念，更成为很多城市竞相追求的目标。城市产业结构从以工业为主导转变为依赖新兴的高附加值产业，例如金融、保险、房地产、文化娱乐和旅游业^[2]。
    纽约经历了艰难的转型期。1950年，纽约制造业的就业人数为103.9万人，占整个非农产业就业人数的30%，然而到2001年，制造业的就业人数减少到了23万人，仅占整个非农产业就业人数的6.2%。从1950年到2000年的5个10年间，纽约制造业的就业人数分别减少了9.2万、18万、27万、15.8万和9.5万，减少幅度最大的是1960年代和1970年代^[3]。1970年代的纽约城市陷入经济衰退，1975年接近破产，美国联邦政府通过提供23亿美元的短期贷款担保才使其能够通过向银行借款维持运转，然后恢复经济。1980年共和党人里根当选总统，新保守主义成为美国政治的主流，奉行“小政府、少干预和减福利”的保守政策。在这一阶段，联邦政府大幅削减其给予城市的支持。1977－1978年，地方财政中的16%来源于华盛顿；而到了1988－1989年，地方财政仅有5%来源于联邦政府。这段时间是民主党的科克（Edward I. Koch）任纽约市市长（1978－1989年），城市状况逐渐好转，环境和设施都得到了改善，人口也有所回升。大都市区继续分散化发展，郊区化快速增长，并出现少数民族郊区化、非洲裔美国人的郊区化现象，城市外围人口呈现多样化特征；然而城市内的犯罪率仍然高居不下，直到1990年代初才有所改善。这段时间规划最大的举措是1989年的《城市宪章》，提出城市环境质量审批、用地审议标准程序和编制197－a规划（社区规划）。
    美国城市的绅士化现象出现于20世纪70年代中后期，并在80年代日渐明显。绅士化是指通过住房和设施的开发与再开发，吸引中等以上收入阶层迁入相对衰落和贫困的社区，使得该社区的平均收入水平提高，社区变得安全和卫生，房屋价格和财产税上涨，低收入人群逐渐难以承受而不得不搬离，从而造成该社区成为中产家庭聚居区的现象。1990年代，美国城市政府都将建设中等收入住宅以吸引中产阶级到城市中心居住作为城市中心复苏的重要战略^[4]。在这一阶段，纽约的绅士化范围扩大：最初少数白人中产家庭选择迁入内城贫困的黑人社区（例如哈莱姆区），而随着越来越多的中等收入人群迁入，低收入的少数族开始被迫迁往皇后区、布朗克斯等地，城市的房地产价格上扬，曼哈顿区和整个城市人口都在增长，人口结构发生转变。例如1994年开始，政府出台政策扶持以哈莱姆为主的“上曼哈顿振兴区”（Upper Manhattan Empowerment Zone），1991－2002年，新哈莱姆居民拥有大学学位的比例从5%上升到了20%以上^[5]。
    中心区的混合使用开发日益成为受欢迎的空间重组方式之一。政府官员将再开发视为城市收入的新资源，而且也是城市财政复兴的具体和可见的表现方式。经济发展促进了这段时期美国商业房地产市场的持续火爆，地方政府因而得以发展新的合作战略：主要以区位条件优越的公共土地为筹码，以和私人开发商签订金融风险分享文件的开发形式，推进城市中心区再开发项目的实施^[2]。1990年代末，城市享受着繁荣的地方经济、高就业率、兴旺的房地产市场、增长的人口、下降的犯罪率，政府财政盈余30亿美元；纽约全球城市的功能进一步强化，城市中心和城市整体人口进一步增长。美国国家政策和纽约地方政治力量成为全球化的组成部分，而不是内部与外部的关系^[6]。一系列的规划编制和实施，推动了纽约城市物质空间的更新改善，为纽约经济发展提供了助力（表1）。

    城市在这一阶段注重城市生活质量的改善、犯罪率的减少以及公共文化设施的建设。纽约文化空间的重构主要表现为三方面的转变，即城市形象从地方性向全球性转变，文化空间从公共向私有转变，社区特性从单一向多元转变。私营机构对曼哈顿文化设施的大量投资，从根本上解决了文化机构和公共场所资金短缺的困难，使城市的公共形象和文化环境得到了彻底改善：1992年，纽约地区拥有了近500家美术馆、49个博物馆、34家剧院、31个歌舞团和26个交响乐团^[7]。
    1.22001年至今
    2001年的“9·11”恐怖袭击拉开了这一阶段的序幕，使纽约城市受到重创；而2007年开始的次贷危机引发了全国性的经济衰退和高失业率，使美国进入了经济衰退期。随着众多金融机构破产或被兼并，美国金融业开始调整，涉及了美国住房抵押贷款业、保险业和投资银行业等多个方面。一向强调市场作用的美国政府不得不介入，拯救陷入困境的金融机构，刺激经济复苏。纽约城市发展面临转型，其中创意产业和绿色经济成为重点。城市规划和建设作出响应，推进新能源的使用，推行能源与环境设计先锋奖（LEED：Leadership in Energy & Environmental Design）和公共交通，以提高城市生活质量。
    文化创意产业被认为是具有高附加值的新的经济引擎。根据著名学者弗罗里达（Richard Florida）的观点，发展创意产业对城市有两个主要益处，一是预示着城市拥有更高的生活质量；二是文化产业是城市和区域经济的活力点，支持其他产业，包括金融、公共关系等^[8]。纽约是美国史上一些著名文化运动、文化思潮和艺术形式的发源地。文化创意产业在纽约市发展迅速，该市大量的外来移民造就了其文化的多样性特征；在音乐、电影、喜剧、视觉艺术等方面，纽约都是世界性中心和行业焦点，是仅次于洛杉矶好莱坞的第二大电影产业中心^[9]。纽约创意产业报告^[10]中定义了“创意核心产业部门”为创意内容在产业产出的文化和经济价值中居于中心地位的产业部门，包括创意过程中各阶段（产品理念的产生、产品产出及产品最初展示）涉及的企业与个人。基于这一创新定义，结合美国国家统计局的北美工业分类标准（NAICS）产业代码，纽约“创意核心产业部门”的九大产业组成得以确认：广告、电影和电视、广播、出版、建筑、设计、音乐、视觉艺术和表演艺术。截至2010年1月，全美拥有了668267个艺术相关企业，就业者达到290万，占全美总企业数的4.05%和总就业人数的2.18%；纽约市拥有了53085个艺术相关企业，共335 683名就业者^[11]。其中，就业人数最多的是设计与出版产业，其次是视觉艺术与摄影、表演艺术产业。
    在这一阶段，绿色经济在美国发展迅速。奥巴马总统在制造业中推进绿色生态节能技术，希望实现环保能源计划，减少对石油进口的依赖。作为美国重要和先锋城市的纽约，在城市规划与建设方面积极响应，例如布隆伯格（Michae1 R. Bloomberg）市长启动编制了两个城市层面应对气候变化的规划；2008年4月纽约宣布将在五个行政区的城市建筑物都设置太阳能板；以及从2007年到2013年建造了300英里（约482km）的自行车道。
    综上，2000年之后的纽约城市发展并不顺利，面临多样的挑战，其中增长、气候变化和可持续发展是这一时期的关注重点；全市层面的规划有所增加，规划类型更加多元化。
    2城市整体层面规划 
    与欧洲和中国不同，美国城市较少编制城市整体层面的规划。在21世纪，纽约进行了两次市级层面的综合规划——《纽约城市规划：更绿色、更美好的纽约》（2006年）和《纽约城市规划：更加强壮更具弹性的纽约》（2013年），以应对增长、基础设施老化和全球气候变化对纽约城市发展的挑战。
    2.1《纽约城市规划：更绿色、更美好的纽约》（2006年）
    2006年发布的《纽约城市规划：更绿色、更美好的纽约》是纽约市长布隆伯格的施政纲领。该规划非常重视全球气候变化对城市发展的影响，提出了三个主要的挑战：增长、老化的基础设施和越来越不稳定的环境；规划涉及城市的土地、水、交通运输、能源、空气和气候变化等六个方面。
    土地方面，规划关注了住房、开发空间和棕地三个方面，提出要增加30～50万套住房供给，降低土地价格，使人口的增长向公交覆盖地区发展，同时通过创新性的融资方式、运用包容性区划以及为低收入居民提供购房产权项目等，使纽约的住房价格更加合理；投资建设新的休闲设施和开放公园，为每个社区增加新绿化带和公共广场，在2030年实现步行10分钟即可到达公园的目标。水资源方面，规划指出主要挑战是保障饮用水的清洁可靠和纽约周围水道的清洁性与可用性；并通过保留自然水域和减少水污染来开放90%的水道作为市民的游憩场所，为老化的供水网络提供急需的备用系统以确保长期的可靠运行。交通运输方面，规划通过提升客运能力来减少居民、游客、工作者的出行时间，建议一套完整的交通运输规划，力求在纽约历史上首次全面实现道路、地铁和铁路的良好运行状态。能源方面，规划希望通过升级能源基础设施来为每一个纽约人提供更清洁、更可靠的电力。空气质量方面，目前纽约空气污染中有50%来源于交通运输，规划通过鼓励使用公共交通，提倡清洁能源使用，力求拥有全美大城市中最清洁的空气质量。可见，以上的所有举措都可归纳为气候变化策略。为应对气候变化，规划提出在2030年至少实现30%的温室气体减排目标。
    2.2《纽约城市规划：更加强壮、更具弹性的纽约》（2013年）
    “Resilient”是当前欧美城市学界和城市规划师关注的热词，本次欧美规划院校联合会以此为会议主题展开了对其含义、规划应对的热烈讨论。2013年纽约城市层面规划对这个词进行了阐释，并以此为核心原则编制本次规划。它包含两个含义：（1）在变化和灾难之后能够反弹恢复；（2）具有在困境中准备，回应困境挑战，并从困境中恢复的能力。
    规划以桑迪飓风灾情介绍和对气候的科学性分析为切入点，以城市基础设施与建成环境、社区重建与弹性规划两大部分为主体内容，同时还对资金来源和分配使用、规划实施进行了探讨。规划所涉及议题涵盖海岸保护、建筑、经济复苏（私人房产保全、公共基础设施、液体燃料、卫生保健）、社区准备和回应（电信服务、交通服务、公园）、环境保护和补救（给排水、食物供给与配送网络）。社区重建和弹性规划包含了布鲁克林区和皇后区的滨水地区、曼哈顿南部地区和斯坦顿岛等。
    规划回顾了自2007年《纽约城市规划：更绿色、更美好的纽约》颁布以来的实施情况。截至2013年，2007年规划的127条提案中已有118条（超过90%）被启动，包括向公众开放了100所学校运动场地，且已有109家相关单位开始采取措施有步骤地减排温室气体；已实施完成的措施共计58项，包括面向全市的基本措施27项和针对本地社区的具体措施31项。
    3其他重要规划 
    继《纽约城市滨水地区综合规划》（1992年）之后，纽约于2011年3月颁布了最新的滨水地区规划——《2020版纽约市滨水地区综合规划》（2011年）（Vision2020：New York City Comprehensive Waterfront Plan）。规划提出滨水地区和水道是一个相互联系的网络，强调增加水上娱乐、水上交通以及与水相关的文化和教育活动，并针对“增强公共可达性”、“激活滨水地区”、“支持滨水工作地区”等8个规划目标提出了全市层面和邻里社区层面的战略。这一时期延续了1990年代社区规划的繁荣，编制了大量197－a规划，并以促进社区经济发展为侧重点。多个特定规划指导着城市发展，包括遗产保护规划、行动规划、环境影响评估和机构战略规划等，其中纽约市规划局的机构战略规划的工作重点是全球城市发展机会、可持续城市、城市邻里等。多元化的规划方式能够保障城市政府的空间发展构想得以推进和实施。
    3.1重点地区规划：《2020版纽约滨水地区综合规划》（2011年）
    《2020版纽约市滨水地区综合规划》是2011年3月颁布的最新版滨水地区规划。该版规划基于1992年的滨水综合规划，指出滨水区和水道是纽约作为全球城市的独特物质资源，目前面对的主要问题是不平衡的发展、破旧的基础设施和棕地这样的有污染区域。同时，规划考虑到了全球气候变化及上升的海平面对东海岸高密度大都市区的影响。该版规划的内容包括纽约城市滨水区的成就、城市范围目标导向的战略、邻里社区内河段的战略、重要海事和工业区域，以及滨水再开发地块。
    2020版滨水地区综合规划的目标包括：（1）为纽约人和游客提供到达滨水地区和水道的公共可达性，无论是公共还是私人的物业；（2）通过提供与周边社区整合的系列吸引人的使用，使滨水区具有活力；（3）支持工作性滨水地区的经济发展；（4）通过有利于自然环境、支持公共娱乐、改善滨水地区和社区的措施来提高水质量；（5）重新恢复退化的自然滨水地区，保护湿地和滨水栖息地；（6）强化被称为“蓝色网络”的纽约水道的公共性；（7）改善政府对滨水地区和水道的规章条款和监督；（8）明确应对环境变化和海平面上升的战略，增加城市的应对弹性。
    针对这些目标，2020版滨水综合规划提出了相应的城市层面和社区层面的战略。例如为增强公共可达性，对纽约所有岸线进行了分析，明确哪些是滨水公共公园，哪些是滨水公园但可达性低，哪些是公共可达但私人拥有的滨水空间，并基于此提出了改善战略和滨水公共空间的设计原则。
    该规划的编制在5个行政区举行了一系列的研讨会和公众会议，有超过1000人参加；规划草案编制后收集了超过500条评语。规划理念从1992年通过滨水地区和水道来定义城市，转变为2020版的更加注重水体本身。水道被称为纽约的交通、娱乐和教育的蓝色网络，规划力求使滨水地区和水道更具可识别性和特点，并成为纽约人日常生活的一部分。此外，气候变化和海平面上升也是本次规划的关注重点。
    3.2社区规划：197－a系列规划
    社区规划主要由社区委员会主持编制和采纳实施，以指导社区内部的未来发展或开发拓展。例如：2007年第9曼哈顿社区委员会的197－a规划是经过规划委员会修改批准、城市议会通过采纳的规划，提供了引导社区未来开发的一系列综合建议，包含了曼哈顿的三个社区，并集中考虑了哥伦比亚大学新建校区区域的发展。该197－a规划力求通过可持续的日程加强社区种族和文化的多元化，保证社区的新开发能够与现在社区特色相容，并为居民提供好的工作机会、可支付的住房和服务。
    社区规划在应对气候变化方面也给予了特殊关注，如2003年布鲁克斯第8社区委员会资助并通过了《第8社区委员会：水系保护战略规划》。该规划的目标是保护这些邻里的尺度和特点，加强自然环境特点的保护，改善社区内商业街区的经济活力和物质性环境，增加文化和教育设施的可达性，创造额外的娱乐、健身设施，改善现存公园和主要走廊的绿化环境，保护历史资源并教育公众。规划框架提出了对区划调整的建议，例如减少密度的区划调整、推荐扩展区域和未来区划研究地区等。
    这一时期的社区层面规划还集中在社区内部的滨水地区，如2002年的《威廉斯伯格滨水197－a规划》——由布鲁克林第1社区委员会支持，指导沿东河河滨的南威廉斯伯格、南区和北区三个社区的未来发展；2006年的《皇后区大桥197－a规划》是曼哈顿第8社区委员会采纳的197－a规划，目标是鼓励公众到达皇后区大桥附近的滨水地区和新增或改善的公共空间。
    3.3特定规划：遗产保护规划、行动规划、环境影响评估和机构战略规划
    特定规划包括多个类型，其中之一为岛屿和滨水地区等特殊地区的规划。2001年发布的《城市岛海事遗产保护研究》包括一份关于长岛海峡城市岛的推荐规划、区划战略的总结性报告和三份技术报告，讨论了城市岛发展为划船中心的历史，并对其现今海洋产业进行了评估。2003年编制的《史坦顿岛增长管理行动规划》是给市长的关于史坦顿岛邻里发展的最终报告，建议了长期和短期的策略手段，以解决史坦顿岛的开发问题，保护区域特色。
    2004年的《哈德森庭院环境影响声明》提供了哈德森庭院区划调整和开发项目的环境评估最终报告，开发项目包括地铁7号线的延伸、会展中心的扩建以及新的混合使用综合体（包括运动、娱乐和展示）。纽约市的城市规划局（Department of City P1anning）编制了机构战略规划，安排启动相应的规划项目，以满足新的经济增长点的空间需求，帮助实现城市整体发展目标和构想。机构战略规划划分了不同的分区，包括中央商务区、地区性商务区、住房开发机会区、低密度开发区和开放空间，据此安排规划项目。
    4纽约城市转型发展和多元规划经验 
    纽约是美国全球战略的重要城市，是美国国家层面政府影响世界经济发展的重要支点，承载着地方政府和市民对经济增长和生活质量提高的愿望。纽约城市发展与规划是地方政府、州政府和联邦政府的战略部署集成，也是政府、投资者、非政府组织和市民获取城市空间使用价值或交换价值的博弈。
    纽约城市的经济发展具有明显的周期性，具有影响力的事件包括：1975年的城市财政危机、1987年的股市危机以及2007年的次贷危机。每隔一定时期城市经济都会出现周期性的衰退，但每次都能重新复苏，体现了纽约城市经济的弹性。纽约城市经济基本由市场经济决定，政府作用力一般不直接介入经济发展，城市规划也因此不会发挥巨大的经济发展推动力，而是依照城市发展目标，调整城市空间和用地，适应经济发展需求，并在日常管理中保证经济的正常运行。规划发挥着经济结构变化的响应者和调整者的作用，而协助大型项目，例如巴特利公园城项目、时代广场项目、哈莱姆区的振兴项目等的实施是规划推进经济发展的重要方式。
    在纽约，城市生活质量一直是开发和规划的重点。由于犯罪率的高居不下以及基础设施老化等问题影响着纽约对现状和未来居民和人才的吸引力，因此各部门开展了一系列的物质性规划，以提高城市生活质量和活力。特定地区以绅士化为特色的规划发展，成为纽约提高城市生活质量的重要方式。同时，城市政府重视创意产业的发展，主要通过高质量的规划设计打造具有特色的城市物质空间环境，提供创意阶层所需要的公共服务设施。例如最新规划设计的高线公园，为周边正处于发展中的创意产业提供了具有吸引力的城市空间。
    此外，应对气候变化的可持续发展是当前纽约城市规划中的热点。纽约城市规划局最新编制的两个城市层面的规划均提出，实现适应气候变化的可持续发展是纽约城市功能调整转型的重要原则。
    规划在城市发展决策中的作用体现了美国制衡分权的政治本质，地方政府的规划权力分散在不同部门，非政府部门和公众也有部分规划权利。城市规划的编制和实施主体扩展，在政府主导的基础上，增加了社区和公众、私有企业以及非政府组织，并通过《城市宪章》明确和建立了公共参与、多方合作的法定程序和方式（例如用地审议为相关利益的冲突提供了程序性途径）。规划尝试兼顾不同社会群体之间的利益平衡，在编制和实施规划中纳入更多的利益相关主体，例如纽约编制实施的197－a规划。通过这样的多方参与，规划能够寻找到发展决策中的合理性、合法性和说服力。规划参与城市发展决策主要通过日常区划和土地使用审批工作，也体现在特定规划的编制和重点工作推进中。目前纽约城市规划局的机构战略中关注的焦点包括：全球城市发展机会、可持续城市、城市邻里、重点地区的综合规划、滨水地区和公共空间，以及城市设计的质量。
    在中国的城市发展中，规划发挥着重要的支持作用，决策多以自上而下的方式产生。而事实上，更多利益相关者加入到规划过程中，将可能为规划提供更多的基础，增强规划对城市发展决策可能产生的影响。超越物质形态规划的社区规划将通过协作式规划（collaborative planning）确定居民的关注点和愿景，提供多元诉求的沟通渠道。整体城市规划编制体系建议发展更多元的规划形式，集成多样的发展诉求，形成网络化制衡的规划编制体系和对应的管理机制^[10]。不断调整的中国城市规划将能够更好地引导城市的发展，为更多市民创造更好的城市生活。
    国家自然科学基金（0100234060），高等学校博士学科点专项科研基金（0100232020）共同资助 
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