新型城镇化的一揽子方案

    【核心提示】我国长期以来形成的城乡二元结构，导致城乡居民收入差距不断扩大以及城乡居民权利不均等，城乡公共服务不均衡，已经成为制约城乡发展一体化的主要障碍。新型城镇化的关键就是要缓解或扭转城乡二元结构失衡的状况，实现城乡共同发展。 
    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）和最近中共中央、国务院发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》），提出了推进我国新型城镇化的一揽子方案，明确了未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，为经济和城镇化可持续发展提供了强大的动力，也预示着我国城镇化将进入一个全新的发展阶段。
    人口城镇化 
    新型城镇化的本质是人的城镇化，即农村转移人口市民化，与城镇居民共享城市发展的成果。但我国按户籍人口计算的城镇化水平偏低，即人口城镇化滞后于工业化的问题依然存在。2013年末，我国常住人口城镇化率已经达到53.7%，按户籍人口计算仅为36%左右。这种大量农民工在城市就业，但不能实现市民化的城镇化，只能称之为“半城镇化”，越来越成为经济社会发展的突出问题，制约着城乡一体化发展和社会公平体系的建立。
    《决定》和《规划》提出，要加快户籍制度改革，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民；完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市；全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理放开和确定大城市落户限制和条件等，建立健全农业转移人口市民化推进机制。这些改革措施意味着在降低城镇化门槛方面取得了实质性、全方位的突破，将大大促进农村人口向城镇转移，提高人口城镇化尤其是市民化规模，使我国常住人口城镇化水平到2020年达到60%、户籍人口城镇化率达到45%左右，实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。而“单独二胎”生育政策的放开，也将每年为城镇尤其是二、三、四线城镇带来几百万的新增出生人口，并对城市人口结构产生一定的影响，有利于大城市人口结构的改善和中小城镇规模的扩大。
    从投资型财政向公共服务型财政转变 
    为了解决工业化和城市化所需要的大量资金，我国地方政府开创了一条借助市场机制，将城镇国有土地和农村集体土地直接转化为国有资本，以土地为信用基础，服务于城镇基础设施建设和产业发展的融资渠道。这种由政府主导的、依靠土地财政推动的城镇化虽然在短期内促进了城镇的扩张和经济的快速增长，但也带来了种种矛盾和问题。如地方政府为获得更多的财政收入和政绩大搞“造城运动”，被置于财政赤字、民生欠账的困境；在土地和住房城镇化进程快速发展的同时，人口城镇化严重滞后；在中央政府不断出台严厉的楼市调控政策背景下，地价还在上涨，“地王”频出，房地产泡沫化严重；城市生活成本和商务成本因房价高企而不断提高，透支了居民的消费能力，影响了城市产业的聚集及其创造就业机会的能力；房企投资、银行信贷风险加大和地方政府债务失控等，都不啻是这种“土地财政”的产物，都对城镇可持续发展、经济转型与升级带来了巨大的挑战。推进以人为核心的城镇化战略，完善城镇化健康发展机制，必须实现“土地财政”的转型。
    《决定》和《规划》不失时机地提出，要转变政府职能、完善税收制度、加快房地产税立法等改革措施的实施。这些有利于理顺中央与地方的财税关系，缓解地方财政收支倒挂的局面，为地方政府寻找稳定的替代财源，从而推动地方政府从根本上摆脱对“土地财政”的路径依赖，实现从投资型财政向公共服务型财政转变。正是这种转型在很大程度上将决定我国未来城镇化发展的方向。
    城乡一体化 
    城镇化的本意不仅在于实现农村人口向城镇的迁徙，提高城镇居民的生活水平和质量，而且在于改变城乡二元结构，推进城乡一体化，使经济发展成果公平地惠及更多的国民，尤其是广大农村人口。我国长期以来形成的城乡二元结构，导致城乡居民收入差距不断扩大以及城乡居民权利不均等，城乡公共服务不均衡，已经成为制约城乡发展一体化的主要障碍。新型城镇化的关键就是要缓解或扭转城乡二元结构失衡的状况，实现城乡共同发展。
    从总体发展思路看，我国新型城镇化要“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利”。《决定》和《规划》则为实现这一目标提出了具体而全面的政策措施。如健全城乡发展一体化体制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系；建立城乡统一的建设用地市场，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元的补偿保障机制；建立城乡统一的建设用地市场，保障农户宅基地用益物权；地方政府财政支出的结构向统筹城乡基础设施建设和社区建设、促进人口城镇化和城乡基本公共服务均等化转变，提高城镇化的水平和质量，让广大农民平等分享现代化成果；允许农村土地流转，赋予农民更多的财产权利，提高农民的财产性收入，缩小城乡差距。这些改革为经济和城镇化可持续发展提供了重要的动力，将促进城镇与农村的良性互动、工农互惠，推动城乡一体化健康可持续发展。
    （作者单位：同济大学经济与管理学院）