新加坡中央公积金制度的改革及其启示

【专题名称】》(南宁)2013年11期第108～111页
    【专 题 号】C3
    【复印期号】2014年01期
    【原文出处】《
    【作者简介】龙玉其，首都师范大学管理学院讲师，研究方向为社会保障与社会政策；刘巧红，中央民族大学教育学院研究生，研究方向为高等教育
    新加坡自20世纪50年代开始建立了中央公积金制度，之后不断改革完善，保障功能不断健全，成为了一项综合的社会保障制度，为保障新加坡居民的基本生活和提高福利水平、促进经济发展发挥了重要作用。新加坡的中央公积金制度对于中国乃至世界其他国家社会保障制度的发展具有一定的借鉴作用。
    一、新加坡中央公积金制度的建立与发展
    1955年，新加坡还处于殖民地时期，就已经建立了中央公积金制度。当时，除去国家公务员和大商人的雇员外，其他群体几乎没有正式的养老保险制度，人民生活困难，老年生活难以保障。当时的英国殖民政府为维持社会稳定，1953年制定了《中央公积金法》，1955年成立了中央公积金局，管理雇主和雇员缴纳的公积金存款，并为雇员年老退休后提供最低的待遇保障。
    1965年新加坡正式建国后，进一步完善公积金制度，公积金制度的所有缴费免税。完善中央公积金局的管理职能，赋予中央公积金局更大的行政自主权。中央公积金局隶属于劳动部，除重大决策需经劳动部审批外，可以颁布一般的法规性文件，自主招聘工作人员。中央公积金局实行董事会领导下的总经理负责制，董事会委员若干名，包括政府、雇主和雇员代表。
    自公积金制度建立以来，覆盖范围的扩大，缴费水平的不断提高，功能不能完善，从最开始的养老功能发展到包括住房、医疗、教育等在内的多功能的制度。比如公共住屋计划、巴士有限公司股票计划、私人住宅产业计划、家庭保障计划、保健储蓄计划、非住宅产业计划、投资计划、最低存款计划、家属保障计划、教育计划、健保双全计划、自雇人士保健储蓄计划、基本投资和增进投资计划等等。由此可见，新加坡公积金制度从单一的养老保障功能发展到集养老、医疗、教育、住房、投资、保健等于一体的社会保障制度。
    公积金缴费主要计入三个不同的账户：普通账户、特别账户和保健账户。普通账户的积累主要用于住房、保险、投资和教育支出；特别账户的积累用于养老和紧急支出，一般在退休后开始提取；保健账户主要用于住院支出和其他的医疗项目支出。
    二、新加坡中央公积金制度的主要改革举措
    新加坡中央公积金制度自建立以来的主要改革措施体现在以下五个方面。
    第一，逐步建立统一的社会保障制度。新加坡刚刚建国的时候，其公务员养老保险制度受到其宗主国英国的影响较大，公务员实行退休金制度，个人不需要缴费，全部由国家财政负担。随着中央公积金制度的逐步完善，公务员统一纳入中央公积金制度的范围。不过，新加坡公务员养老保险制度从独立到统一不是一步到位的，而是分步进行、渐进发展的。从1972年开始，新加入公务员队伍的部分公务员开始加入公积金制度，1986年的改革将大部分的公务员纳入了公积金制度的覆盖范围，基本建立了相对统一的国民养老保险制度，追求国民养老保险的自我积累，减轻国家财政压力，应付未来人口老龄化的压力，并通过完善公积金制度为经济发展提供资金支持。
    第二，不断完善公积金制度的功能。新加坡中央公积金制度建立以后，不断探索和创新，从单一的养老保障储蓄功能发展到了养老、医疗、住房、教育、投资等多功能于一体的现代社会保障制度，也是目前世界上功能最为全面的社会保障制度，是新加坡社会保障制度的特色。近些年来，一些国家也在效仿新加坡的这一做法，尤其是体现在加强社会保障的账户积累上。保健账户的年度提取额从1998年的3348万新元增加到2009年的6008万新元，是1998年的近两倍；在住房方面，年度提取额相对比较稳定，一些年份受到经济发展的影响，提取额度有所下降；家庭保护计划的提取额从1998年的58.99万亿新元增加到2007年的82.5万亿新元。此外，其他计划也得到了不同程度的发展。
    第三，建立灵活的公积金缴费机制。公积金的积累比率主要根据经济发展形势和劳动力成本的变化适时调整缴费比例。1955年制度刚建立时，雇员所缴纳的公积金为工资的5%，20世纪70年代调整为雇主、雇员各交纳8%、10%和15%。1980年雇主缴费为20.5%，雇员缴纳18%，公积金的缴纳比例最高是1984年，达到了50%，雇主和雇员各缴纳25%。1985年以后有所调整，缴费比例明显下降，1986年下降为35%。之后缴费比例不断调整，35岁以下的雇员总缴费维持在30%～40%之间。
    第四，适时调整最低存款额度。最低存款计划(MSS)于1987年1月引入，提供会员退休后每月的基本生活保障，当时的55岁时退休账户的最低存款为3万新元。1995年修改了最低存款额度，调整为4万新元，其中现金最少为4000新元，其余可以为财产抵押。之后最低存款额度不断提高，每年提高5000新元，2003年达到8万新元，其中现金最少为4万新元。从2004年开始，最低存款根据每年的通货膨胀情况进行调整，2013年将达到12万新元。
    第五，加强公积金储蓄的投资。公积金账户中的存款在达到相应的存款额度后，会员可以在公积金投资计划下，将他们的普通账户和特别账户进行投资。公积金账户中的6万新元可以获得额外1%的利率，为了使公积金会员可以得到额外的利率，只在普通账户超过2万新元的部分和特别账户超过4万新元的部分可以进行投资。中央公积金投资计划使公积金会员有机会将公积金储蓄额进行投资，进一步扩大退休基金的规模。从2009年5月起，特别账户的投资门槛从2万新元增加到3万新元，继而进一步增加到2010年7月1日以后的4万新元。保证留足普通账户的2万新元和特别账户的3万新元，成员可以将剩余的储蓄投资于固定存款、政府债券、法定机构债券、购买年金、购买保险和信托基金等等。
    三、新加坡中央公积金制度改革的成就与不足
    (一)中央公积金制度发展的成就
    随着新加坡经济的发展和居民收入的提高，中央公积金制度的规模不断扩大，从1955-2009年中央公积金发展的总体情况来看，1955年中央公积金的会员人数仅为18万人，1990年为219.5万人，2009年达到了329.1万人；1955年的总缴费额仅为0.09亿新元，1990年为71.74亿新元，2009年达到了201.86亿新元；公积金的年度提取额从1968年的0.3亿新元增加到2009年的107.19亿新元；公积金总余额从1970年的7.76亿新元增加到2009年的1668.04亿新元。
    (二)中央公积金制度的不足
    首先，新加坡中央公积金制度没有发挥互助共济作用。中央公积金制度是一种强制储蓄计划，主要靠个人的自我积累和家庭内部的互助，而缺少社会成员之间的互助共济，难以称得上是真正的社会保障，一些低收入的群体并没有真正得到社会的帮助。虽然从形式上来看，公积金制度对社会成员统一对待，表面上体出了人人平等，实际上由于不同成员之间的收入不同，包括养老在内的社会保障待遇差距也会比较大与此相关联的是，中央公积金制度的收入再分配功能欠缺，不仅不能缩小收入差距，反而有可能进一步扩大不同群体之间的收入差距。
    第二，较高的公积金缴费率不利于提高企业的竞争力。从公积金的缴费率来看，总缴费率维持在35%左右，一些年份共至达到45%或50%，较高的缴费率可能直接或间接地增加企业的成本，增加企业的负担。其中的雇主缴费部分直接增加了企业的成本，而雇员缴费部分和公务员的公积金缴费(包括政府缴费和个人缴费)则间接地增加了企业的成本。对于新加坡这样一个出口型经济的国家，较高的缴费率不利于减轻企业负担，不利于提高企业的竞争力。
    第三，存在基金保值增值难题。随着中央公积金制度的发展，会员人数不断增加，积累起来的资金也不断增加，公积金余额从2000年的900亿新元增加到了2009年的1600多亿新元。从这次全球金融危机对全球养老保险基金的影响来看，总资产从2007年底的34.77万亿美元下降到了2009年初的29.88万亿美元，损失5.5万亿美元。虽然没有新加坡中央公积金在这次金融危机中资产收益的有关数据，但是，与其他国家一样，中央公积金存在贬值的风险，加强公积金的投资，促进其保值增值是中央公积金制度发展过程中的一项艰巨任务。
    四、中央公积金制度改革的影响因素分析
    影响新加坡中央公积金制度改革的因素是多方面的，主要包括以下五个方面。
    (一)人口老龄化的挑战
    为应付未来老年人口不断增多的影响，不给经济发展增加压力，新加坡不得不对公积金制度进行改革和完善。从出生时的预期寿命来看，1980年新加坡人平均寿命为72.1岁，2008年出生时的预期寿命平均为80.9岁，增加了11.1岁。从65岁时的平均余命来看，1980年平均为14岁，至2008年，65岁时的平均余命为19.2岁，增加了5.2岁。从65岁以上的老年人口比例来看，1965年65岁以上的人口比例仅为2.5%，2009年达到了8.8%；而且，新加坡高龄人口数量越来越多，2000年85岁以上人口为1.75万人，2009年达到了2.78万人，增长了1万多人。2006年新加坡65岁以上的老年人口中，67%可以活到80岁，47%可以活到85岁；2030年，65岁以上的人口将达到79.59万人。人口老龄化趋势加速到来，已经成为新加坡政府所面临的一个挑战。
    (二)独特的经济发展模式
    新加坡自然资源稀缺，发展受到严重束缚。为积极应对经济发展的各种挑战，新加坡充分利用国内拥有的有限资源，吸引国外的各种资源，创造了经济发展的奇迹。新加坡经济发展非常注重生产效率的提高，严格控制劳动力成本，确保产品和服务具有竞争力。这一点对中央公积金制度的建立与发展产生了重要影响，中央公积金的最高缴费曾经达到50%，雇主和雇员都需要缴纳较大一笔资金。在经济发展放缓慢的时候，新加坡政府及时加强干预，通过降低公积金缴费率尤其是降低雇主的缴费部分来达到降低劳动力成本的目的。新加坡政府在注重保障国民基本生活、提高国民生活水平、维护社会和谐稳定的同时，还注重发挥中央公积金制度的经济促进和经济调节功能，通过完善中央公积金的各项功能，加强中央公积金的储蓄积累，并对所积累的大量资金进行多样化投资，既为经济发展注入了资金，又为国民提供更好的社会保障创造条件。
    (三)“托管式民主”和“威权政治”
    新加坡政治制度的两个重要的特点就是其“托管式民主”和“威权政治”。“政府就像人民的信托人，一旦在选举中受委托以负责看管人民的长期福利时，它就以独立的判断力来决定人民的长远利益……”。在“托管式民主”模式下，人民行动党领导的新加坡政府果断采取促进经济社会发展的各项举措，中央公积金制度的改革与完善，是新加坡政府基于历史和现实国情以及对未来发展判断的考虑而做出的选择。“威权政治”的推行是“托管理式民主”的必然结果。权威政府源于人民行动党对新加坡政治认识上具有高度危机感和敏感性。新加坡中央公积金制度的两个特点与其“托管式民主”和“威权政治”模式相关：一是由政府管理，体现了新加坡政府为民负责的精神；二是强制性，中央公积金制度是强制推行的，而且在缴费比例、储蓄额度、投资方式等都有明确具体的规定。
    (四)受儒家文化影响较深
    儒家伦理思想为新加坡中央公积金制度的变迁提供了肥沃的文化土壤。新加坡政府非常重视儒家思想的传播，认为儒学不是一种宗教，而是一套实际和有理性的原则。新加坡非常重视家庭的作用，认为家庭是团结的基础，是力量的源泉。新加坡政府还认为，不能完全照搬照抄东、西方的文化，也不能完全摒弃，而是需要形成具有新加坡特色的共同价值观。新加坡的共同价值观具体包括五个方面的内容：国家至上，社会为先；家庭为根，社会为本；社会关怀，同舟共济；求同存异，避免冲突；种族和谐，宗教宽容。新加坡的独特文化对其社会保障制度产生了重要影响，既体现了国家至上，社会为先的原则，强调个人的缴费积累；也强调了家庭的重要性和个人利益，提倡公积金制度的家庭互助，尤其是子女对父母的经济支持；在维护个人利益上，新加坡政府在强调个人缴费义务的同时，还注意个人缴费的保值增值，通过多渠道来获取投资收益，政府还对个人的公积金提供最低收益保证。
    (五)多元的民族与社会
    新加坡是一个典型的移民国家，主要包括华人、印度人、马来人、武吉斯人、阿拉伯人和亚美尼亚人等，其中以人华人占大多数。而且，新加坡是一个宗教多元的国家，存在着佛教、道教、伊斯兰教、印度教、天主教、基督教和犹太教等宗教类型。在这种背景下，新加坡政府在发展经济的过程中注意维护不同国民之间的和谐关系，以增加不同国民对新加坡的认同感和归属感，促进民族团结，维护国家稳定。为了实现种族和谐，新加坡政府在住房方面实行种族混合居住政策；在政治方面实行集体选区制；在经济、教育等方面鼓励和帮助少数种族提高素质以便“进入国民生活的主流”。尤其是在住房政策上，新加坡的组屋按照公民身份、职业、收入高低、种族等进行合理搭配，使不同成分的国民融合在一起。公积金制度的出台，为所有国民提供相同的社会保障机会；公务员与普通劳动者统一纳入公积金制度也体现了公务员与普通国民的平等地位。
    五、结论与启示
    新加坡中央公积金制度是世界社会保障制度的主要类型之一，主要体现出以下四个特点。一是制度的统一性。这是新加坡中央公积金制度的最大特点。新加坡中央公积金制度面向全体国民，改革之后，公务员也加入中央公积金制度，进行缴费积累。二是管理的统一性。新加坡中央公积金由中央公积金局实行全国统一管理，中央公积金局是人力资源部(原来的劳动部)的一个职能部门，是一个半官方的独立机构，管理全体国民的公积金，执行人力资源部的有关政策，并接受其监督。三是强调个人责任，注重效率与激励性。新加坡中央公积金制度与其他国家不同的是，新加坡强调国民的个人责任，主要由个人向公积金账户进行缴费积累，并获得投资收益，在一定程度上提高了制度的效率性。四是法制化。新加坡的中央公积金制度统一由《中央公积金法》来规定。
    自建立以后，新加坡中央公积金的规模不断扩大，不断调整和完善，以适应国家经济社会的发展，其中主要包括完善公积金功能、调整缴费率、调整最低存款额和加强基金投资等措施。影响新加坡中央公积金制度改革的因素是多方面的，主要包括人口老龄化的压力、独特的经济发展模式、“托管式民主”和“威权政治”、儒家文化的影响以及多元的民族与社会。
    从中国的现实来看，人口处于快速老龄化过程中，市场经济体制不断完善，行政管理体制改革不断深入，社会保障改革处于攻坚阶段。新加坡与中国都地处亚洲，在政治、经济与文化上有着一定的相似性，中央公积金制度对中国社会保障制度的发展具有一定的借鉴意义，但不能盲目模仿。首先，中国社会保障制度的发展必须始终与我国国情相结合。考虑到目前我国人口众多、经济发展水平不高、地区差异较大等现实国情，不能盲目效仿中央公积金的做法，还不宜用一个完全统一的社会保障制度来覆盖全体国民，但也不能过于分散。第二，在当前工业化、城市化和人口老龄化、家庭规模小型化的背景下，中国社会保障制度的发展应该遵循儒家文化的传统，不能一味强调国家和社会的作用，而忽视家庭的作用，应该继续发挥家庭在资金支持、服务照料、精神慰藉等方面的作用。第三，加强社会保障制度的法制建设，中国社会保障制度也应该立足于目前社会保障发展和法制建设的实际，结合社会保障的未来发展趋势，进一步加强法制建设，在《社会保险法》的基础上进一步完善并加强其他社会保障法制建设。第四，进一步理顺中国社会保障的管理体制，中央公积金制度由中央公积金局进行统一管理，而中国社会保障的管理还比较分散。虽然中国的国情难以实现完全的集中统一管理，但是，也需要进一步整合。第五，加强社会保障基金的管理与投资，部分积累型的社会保障制度则必定会积累大量的资金，目前我国社会保障已经有了较多的资金积累，对这些资金的管理与投资，促进其保值增值成为中国未来社会保障制度发展的一个重要任务。^