地方政府债务管理的国际经验与启示

    目前，世界53个主要国家中，有37个允许地方政府举债，其地方政府债务管理的经验做法，对于完善我国地方融资平台债务管理和建立风险防范机制，具有较强的借鉴意义。
    国外地方政府债务的主要类型
    市政债。在资本市场较为发达的国家，市政债是地方政府债务的主要形式。根据偿债资金来源的不同，市政债券可分为一般责任型市政债、收益型市政债和混合型市政债。一般责任型市政债是指以地方政府的税收收入作为偿债资金来源的市政债券，由于不与特定项目相联系，这实际上就是地方公债。收益型市政债是指以特定项目的收入（而非税收）作为偿债资金来源的市政债券，其还本付息来自项目自身收益，如高速公路、水电气的收费。混合型市政债则具有上述两种债券的混合特征。美国是市政债发行规模最大的国家，2013年年末，市政债券存量规模为36712亿美元，占美国GDP的比重为22%。
    专业银行贷款。成立专业银行，帮助地方政府筹集资金，推动城镇基础设施建设。欧洲专业银行的资金来自于储蓄机构和其他长期资金。日本的专业银行资金主要来源于邮政储蓄和部分养老金基金。发展中国家的基础设施专业银行多以政府资金为主，以哥伦比亚为例，其开发银行为市政基础设施提供再贴现贷款。阿根廷的省级银行则会按省政府的要求，为当地市政设施建设提供资金，省级银行再从阿根廷央行再贴现获得资金。
    政府专项基金、担保或上级政府直接贷款。在一些发展中国家存在的市政发展基金，为政府所资助，在本国资本市场没有得到很好发展之前，为基础设施建设提供长期资金支持的一种过渡机制。如印尼的区域开发账户（RDA），泰国的泰国担保基金，韩国的国家投资基金。隶属于英国财政部债务管理办公室的公共工程贷款委员会，通过转贷来自国债资金的国家贷款基金，为地方政府提供近80%的借款。日本、韩国、南非地方政府也向中央借款，1999年前日本中央政府资金曾经占地方政府债务余额的一半左右。
    公私合作（PPP）模式。比较有代表性是英国和法国。英国在20世纪80年代后大规模推进了以PFI（Private Finance Initiative）为代表的基础设施建设的公私合作，有16%的基础设施投资采取公私合作形式，主要运用于医院、学校、监狱、警察局、保障性住房等非营利性政府投资领域。法国的公用事业特许经营被世界银行充分认可，有成熟经验的企业集团，广泛参与高速公路、有线电视、通信、城市供暖、垃圾处理、污水处理、停车场等公用设施的建设和经营。
    国外地方政府债务的风险控制机制
    预算硬约束。发达经济体在中央与地方财政的关系上有明确的法律法规约束。美国绝大多数州的宪法规定，将地方政府债务纳入预算管理。澳大利亚、新西兰等国对地方债务实行严格的预算管理，在政府预算体系上全面反映政府收入、支出及债务举借和偿还情况，确定地方债务的合理规模。澳大利亚、日本等国高度关注地方政府债务对其资产负债状况与风险大小的影响，并据此统筹考虑政府的公共资源配置。南非中央政府也曾补贴地方预算赤字，2003年其《市政财政管理法案》立法后，强化了地方财政责任的要求。如今，越来越多的新兴市场经济体通过立法形式实行硬预算约束。
    债务规模控制。地方政府债务规模控制体现为需求控制和供给控制。需求控制包括债务余额控制和增量控制，主要指标有：负债率、债务率、新增债务率、偿债率、担保债务比重、利息支出率、债务依存度和资产负债率等。供给控制的主要指标包括：地方政府贷款与金融机构净资产比、地方政府贷款与地方政府净资产比、贷款损失债权人分担率。从红线指标看，普遍采用了欧盟对其成员国债务警戒线的标准，即当年财政赤字/ GDP不超过3%，债务余额/GDP不超过60%。2008年国际金融危机使得欧洲大部分主权国家及地方政府都突破了这一警戒线。但就许多新兴市场经济体而言，如阿根廷、巴西、哥伦比亚、印度等国普遍采取硬性规定的方式，对地方政府债务融资进行了严格限制，一般都不会高于欧盟债务警戒线标准。
    透明度要求。发达经济体以及经受过债务危机的一些新兴市场经济体均有严格的透明度要求，向公众披露信息、提高债务透明度，能够满足公众知情权，提高政府公信度，有利于提高政府债务控制能力，防止债务恶化。国际货币基金组织的《财政透明度守则》、OECD《预算透明度最佳做法》以及主权财富基金国际工作组（IWG）提出的《圣地亚哥原则》等，都是提升财政透明度的经验总结。总体来看，透明度应包括三方面的内容：一是财政制度的透明度；二是会计信息的透明度。包括各个政府部门的明细报表、部门之间的资金往来等，包括预算外实体如地方政府控制公司的欠款、赤字情况；三是公布关键性财政指标及可持续性预测的透明度。
    风险预警体系。美国俄亥俄州模式比较健全。如果一个地方机构的财政状况符合所规定的三种情况，该州审计局便宣布其进入“预警名单”，并对该地方财政进行监视。如果州审计局发现该地方政府财政状况进一步恶化，则将其从“预警名单”中移至“危机名单”，并成立委员会监督和控制该地方政府的财政管理。澳大利亚和新西兰建立了地方政府或有负债报告体系，定期评估可能对财政状况产生显著影响的因素。哥伦比亚设计了交通信号灯系统，当地方政府被评级为红灯区时，即债务突破一定限制时，将禁止借贷；评级为绿灯区时，其借贷最高限制由计算出的债务可持续偿还情况决定。
    债务危机治理。美国从19世纪40年代地方政府债务危机起，就坚持了不救助的原则，以美国西部的州为代表。比较典型的是1995年加州第二大县——橙县无力偿债时，州政府拒绝救助。20世纪80年代，华盛顿州的供水系统收益债券出现违约，当地政府也没有救助债券持有人。部分发达国家实行的有条件救助模式，有以下两方面特点：一是地方政府管辖权越大，就更应该自我承担财政责任。中央政府救助规模较小的地方政府债务，救助是“雪中送炭”。二是金融市场约束机制可能促成救助行为。如澳大利亚就出于维护本国在国际资本市场的声誉考虑，出手救助地方政府。
    国外地方债务管理对我国的启示
    规范地方政府举债行为。一是提升地方债务透明度，建立公开透明的地方债务统计制度和融资平台财务报告制度，并将地方债务纳入硬预算约束。二是制定并严格执行地方政府中期财政规划。如连续2—3年超出原定目标，我国中央政府可截留相应的税收返还和转移支付，调整地方政府过度融资行为，回到原有中期规划轨道。三是要构建风险预警指标体系。在建立关键指标风险预警体系的基础上，由静态评估扩展为动态评估，由简单的阈值监测扩展到定性和定量结合、自身评价与市场评价结合的方式，科学、全面地评估地方政府债务或辖区融资平台的可持续性。
    加紧推进市政债发行。当前我国地方政府融资平台除银行贷款、公开发债渠道外，还有大量的信托、理财类融资方式，成本高且不透明。市政债发行，可以形成规范、透明的市场化融资替代，通过“开前门、堵后门”，有利于化解当前地方融资平台债务融资风险。将现有的各类城投债逐渐转化为收益型市政债，逐步探索发行一般责任型市政债。从试点地区看，可以逐步由沿海发达省市扩展到中西部财政实力较强的地区，最终形成一个具有省市县不同层次地方发债主体的全国市政债市场。
    在混合所有制改革中探索推进PPP（公私合作）融资。十八届三中全会提出“积极发展混合所有制”，为稳妥有序推进，可从地方国企或央企二级、三级企业开展试点，地方融资平台可作为试点的有效载体。PPP合作融资的主要目的：一是优化地方政府的债务结构，让参与合作的各类资本共担债务。二是让各类资本在参与政府公益项目时能够获得政府信用支持，从而降低相关融资成本。三是促进社会资本在合作完成后能够以市场化方式退出。在我国，预计采用PPP方式与私营机构展开合作，平台贷款证券化、平台资产证券化、PPP项目贷款证券化及与之相配套的信用风险缓释工具（CRM）将会出现旺盛的市场需求。
    地方政府融资平台应区别对待、分类转型。随着我国一些发达地区大规模基础设施的完成，一些融资平台可能由公用事业投资型向运营管理型转变，其债务杠杆率会不断收缩。但在未来较长时期，中西部地方政府融资平台还将承担政府举债、投资、建设等职能。一方面，这些债务率偏高的融资平台可考虑加强与央企、民间资金、外资等各类资金合作、采用PPP的项目融资模式，形成政府牵头下的多元化股权结构。另一方面，地方政府要探索建立融资平台优胜劣退的市场化机制，对融资平台进行分类综合评价，加大对有问题平台、投入产出效率低下的平台、管理成本费用过高平台的退出力度，避免其占用过多的政府举债资源。
    避免对地方政府过度救助。在未来地方政府债务融资充分市场化的情况下，不排除一些地方政府出现违约的可能，在危机处理中需要把握好以下原则：一是中央政府应以地方政府债务重整为契机，约束地方政府举债行为甚至财政收支行为，建立长效的风险防范机制。如果实施无条件救助，将会在未来形成持续的“道德风险”。二是以“救小、救弱为先”为原则，优先救助市、县级层面的债务危机；管辖权较大的地方政府，应该率先自我承担财政责任。三是中央救助资金在整个债务重整资金的占比不宜过高。
    （作者系中国人民银行重庆营业管理部副主任）