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会员注册摘要：尝试从新结构经济学的角度分析我国当前的财政政策，是“有为政府”在财政政策这个具体问题上的运用。本文结合我国正在同时经历的结构转型、经济转轨、对外开放，以及大国崛起这四个结构性的过程，以及显著的“垂直结构”特点，重点探讨了这些结构性因素对于财政政策的含义。同时，按照新结构经济学划分的 “战略型”“追赶型”“领先型”“转进型”“换道超车型”这五大类产业，分析了各自对应的财政政策的差异。这些结构性差异要求我们必须结合发展阶段、经济结构、外部宏观环境，以及各级政府官员考核激励机制来全面考虑如何调整我国财政政策的制定、执行与评估。
关键词：新结构经济学；财政政策；有为政府；垂直结构
一、引言
自1978年改革开放以来的四十年，我国GDP以年均9.4%的速度高速增长，2018年GDP总量首次超过90万亿元人民币大关，为90.03万亿元人民币，约合13.6万亿美元，人均GDP为9780美元，很快就要突破1.2万美元这个世界银行所定的高收入门槛线。作为处于中等收入阶段的GDP总量世界第二的大国，我们内部的经济结构在不断地调整，面临“中等收入陷阱”的挑战，处于从高速度增长向高质量增长转变的新常态，同时在过去几年里我们外部还经受着中美贸易战等一系列新的挑战，我们的外部宏观环境正面临着系统性的重要转变，这种内外结构与环境的变化也将是我们在未来“十四五”期间的持续的特点。2018年，我国全国一般公共预算收入达183352亿元，全国一般公共预算支出为220906亿元。而1978年则分别为1132.26亿元和1122.09亿元，可见增长迅猛。财政政策是为了实现国家某些目标的重要手段，财政的“收”与“支”的能力、体量、结构与影响都和发展阶段及国际环境密切相关。我国的财政政策的制定与实施，也需要结合这些宏观趋势与外部环境的变化作出相应调整。
本文的主要目的是从新结构经济学的角度探讨如何调整我国的财政政策。新结构经济学是运用现代经济学的研究方法着重研究经济结构及其变迁的决定因素及对经济发展的含义，被认为是继“结构主义”“新自由主义”之后的第三代发展经济学思潮，由林毅夫教授首创。新结构经济学强调“有效市场”与“有为政府”，主张要从本国发展阶段与禀赋结构出发分析最适合自己的技术、产业结构、金融结构与政策，自然也就包括财政政策。
本文结构安排如下：第二部分是结合我国经济正在同时进行的四个结构性过程阐述财政政策，第三部分是按照新结构经济学对产业的五大分类来论述财政政策，第四部分是从政治经济学的角度探讨各级政府官员的激励以及财政政策的实施与执行过程，最后是总结。
二、四个同时进行的结构性过程与财政政策
从结构上看，我国目前正在同时经历四个结构性过程，各自所对应的财政政策也需要作出相应调整。
第一，结构转型（与产业升级）过程，即经济结构随着人均收入提高，农业比重不断下降，制造业比重先上升后下降，服务业比重不断上升，也就是所谓的库兹涅茨事实；另一方面，产业之间从劳动密集型向资本密集型升级，产业链内部向微笑曲线两端附加值高的部分升级。
第二，经济转轨过程，即从原来的计划经济向市场经济的改革转变过程，我们面临的问题是如何以合理的速度与次序纠正低效的政策，消除市场扭曲，优化资源配置，逐渐实现从计划与市场双轨向市场单轨转变。这个过程中，如何保持合理的改革转轨次序与速度，改革的倒逼机制是否有效，这些都是非常重要的问题。
第三，经济开放过程，即从原来相对比较封闭的经济走向开放型经济的过程，是个参与经济全球化的过程。我国在贸易全球化方面进展突出，已经是世界最大的贸易国，而在资本全球化方面，人民币已经进入SDR, 我们现阶段也在重点研究和推行与人民币自由可兑换相关的汇率与资本流动管制问题。除了贸易流动、资本流动之外，还有技术流动。我国总体越来越接近世界技术前沿，在对现有国外技术的模仿吸收和自主创新这两个方面的比重不断调整，关于国际与国内的知识产权保护政策和力度也需要调整。
第四，大国崛起过程，即我国从原来的军事、政治、外交等地缘政治方面的弱国逐渐向世界强国的崛起与复兴的过程。这个过程中，难免会与现有的国际经济政治秩序形成某些矛盾，甚至包括中美之间可能存在的所谓“修昔底德陷阱”问题。事实上，不仅是我国，还有很多其他国家，尤其是在世界经济总量中份额不断增长的新兴市场经济体，都有改革现有国际秩序的诉求。因为现有秩序是七十年前“二战”结束时的世界政治经济格局的产物，在不少方面已经滞后于这个时代了。
中国是人类历史上到目前为止唯一的一个在同时经历这四个结构性过程的大国，而财政政策与这四个结构性过程均密切相关，所以我们国家的财政政策也就显得尤为复杂。具体而言，对于结构转型与产业升级过程，财政政策体现在相关的税收、补贴、基础设施投资等很多相关方面，税基也在随着经济结构发生变动，这些都与产业政策高度相关，后面会更具体地展开。对于经济转轨过程，我们需要研究和梳理中国的补贴与税收政策，消除和纠正那些低效的或者无效的补贴，优化税收结构，更好地纠正政府的“乱为”，发挥“有效市场”的作用。对于经济开放过程，我们的财政收支越来越受到国际环境的影响，财政政策与国际贸易、资本和技术的流动缠绕在一起，影响国际收支平衡，而且作为大国也会影响国际。对于大国崛起过程，我们将不得不考虑那些与国防与经济安全有关的战略型产业的财政支持，比如，中美贸易战过程中的芯片断供问题、华为的问题，又比如与亚投行、“一带一路”等相关的问题，等等。
现在有不少学者反对我国的积极的扩大政府支出的财政政策，主要是针对第二个过程，认为那会强化政府的“乱为”，不利于市场化改革和资源的优化配置。学术界达成共识比较多的是减税政策，可是减税的前提应该是切实降低政府开支，否则只能增加政府债务，从而提高通胀可能并增加宏观风险。无法降低政府开支的所谓“结构性减税”实际可行性是很低的。但是，经济转轨的改革过程本身也是需要有财政支撑的，其他三个结构性过程同样也需要政府的因势利导的作用，需要政府开支，有些方面甚至需要增加开支。因此，现阶段似乎首先应该讨论如何减少政府的低效开支，优化支出结构，进行结构性的开支削减，再来讨论如何进行结构性减税，否则税只可能越减越多。
以上提到的四个结构性过程显然并非独立，而是互相交叉的。这种交叉关系可以图示说明（见下图）。我国正在经历从农业到非农业的工业化和城市化过程，即结构转型与产业升级过程。而在非农部门中存在一个“垂直结构”，即能源、金融、电力、通讯等几个核心的上游部门主要由国有企业主导，具有较高的进入壁垒，市场结构偏向垄断，产业偏向资本密集型。而下游的消费性制造业和消费性服务业则已经放开，国有企业已经大量退出，并且由民营企业主导，进入壁垒比较低，市场结构更接近充分竞争。上游产业为下游产业提供中间产品与中间服务，所以存在投入—产出表的供应链关系。这里涉及国有企业改革等一系列市场化改革的经济转轨过程。与此同时，我国的下游民营企业是国际贸易的主力军，特别是2001年加入世界贸易组织以后，民营企业更是积极参与贸易的全球化，持续保持第一大出口主体地位。而正因为中国巨大的经济体量与“垂直结构”，使得大国崛起这个结构性过程受到全世界的高度关注并承受着巨大的地缘政治因素的影响。
图中国宏观经济的垂直结构特征
深刻理解当前中国的这种宏观经济结构对于我们分析宏观财政政策将很有帮助。譬如，2001年中国加入世界贸易组织到2008年国际金融危机之前，上游国有企业的平均利润率高于下游的民营企业，但是2008年之后则相反。这是因为，2008年之前，中国下游产业放开，国退民进，下游部门的民营企业利用从农村转移出来的廉价劳动力，并充分利用全球化过程将大量产品销售到国际市场，在此过程中，下游民营企业需要不断扩大生产规模，从而对于上游国有企业生产的中间产品与中间服务的需求也大量增加，进而上游国企的利润率也就不断提高。在工业化与城市化的过程中，与土地相关的财政收入也在迅速提高。总体而言，无论是下游的民营企业还是上游的国有企业，所上缴的税收在这段时期都在迅速增加。
然而，2008年国际金融危机发生以后，我国的国企的利润率开始大幅下降，重新回落到低于民营企业利润率的状态。这是因为，2008年国际金融危机以后，我国下游民营企业面对的外需相对下降，因此下游民营企业的生产规模相对收缩，一部分民营企业破产退出市场，从而降低了对上游原材料与中间产品的需求，另一方面，中上游的产业中的国有企业比重比较高，它们面对市场变化的调整速度可能比民营企业更慢，而且面对整体经济衰退时，国有企业承担的“保就业、保增长”等政策性负担就变成显性的约束，裁员率低、破产率低、投资减少率低，这就导致僵尸企业主要集中在中上游产业，而且国有企业的平均利润率低于民营企业。我国的四万亿刺激政策，很大一部分通过国有企业的投资增加来实施，间接地通过“垂直结构”影响到产业链中的其他部门。对于这个扩张性的反周期的财政政策的效果评估，目前文献中的学术研究还没有考虑“垂直结构”，而“垂直结构”值得深入研究。