【社科锐评】统一大市场构建与政府职责体系优化

    近日，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）发布，提出加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，全面推动我国市场由大到强转变，为建设高标准市场体系、构建高水平社会主义市场经济体制提供坚强支撑。此《意见》立意高远，对于在新时代以统一大市场促进新发展格局构建，以及进一步优化政府职责体系、推进政府治理现代化意义重大。
    《意见》有助于推进深刻调整政府与市场关系
    进入新时代，更加自觉地贯彻新发展理念、构建新发展格局、实现高质量发展，是近期和今后很长一段时间内经济社会发展中的大事。在新发展格局下，政府与市场这一对核心关系面临新的重构、重塑和重建。合理调整这对复杂关系，关键在于让市场对资源配置发挥决定性作用和更好发挥政府作用，既克服“政府失职”，又规避“市场失灵”，形成政府“有形之手”与市场“无形之手”的有效对握。这之中，既要警惕过度“父爱主义”思维的负面影响，又要当心随意“甩手掌柜”般放任的消极作为，还要关注信息化行政生态趋势下的彼此不适、难以匹配和调谐的问题。回归到本真意义上来，政府职责体系构建优化，就是要引导政府做到“不错位”“不缺位”“不乱位”，真正做到归位、正位、到位，从而有效且适度地履行好其应有的使命，促进经济社会高质量发展。
    回应于此，此次出台的《意见》，要求从全局和战略高度加快建设全国统一大市场，可谓恰逢其时。的确，在统筹发展和安全，充分发挥法治的引领、规范、保障作用基础上，加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，是面向统一大市场建设的积极举措。为此，《意见》提出，使建设超大规模的国内市场成为一个可持续的历史过程。既需要立足内需、畅通循环，又需要立破并举、完善制度；既需要有效市场、有为政府，系统协同、稳妥推进。尤其是需要坚持市场化、法治化原则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用，强化竞争政策基础地位，加快转变政府职能。这就需要坚持放管结合、放管并重，提升政府监管效能，增强在开放环境中动态维护市场稳定、经济安全的能力，有序扩大统一大市场的影响力和辐射力。
    《意见》在构筑全国统一大市场方面的亮点
    自1992年党的十四大确立建立社会主义市场经济体制的目标以来，至今已至第三十个年头。党和国家高度重视市场机制、统一大市场的建设。从十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，到2020年5月《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》发布，及至本次《意见》颁行，构建统一大市场的改革努力持续深入，尤其是加入世界贸易组织（WTO）和区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）更是大大加速了中国市场机制的建设，社会主义市场经济体制日臻完善，给中国带来了天翻地覆的巨大变化。尽管如此，客观上还是不同程度上存在着全国统一的市场制度规则不够完备、地方保护和市场分割、经济循环存在堵点，以及商品要素资源在更大范围内尚难以完全畅通流动等问题。落实构建新发展格局的战略部署，必然要求加快建设全国统一大市场，畅通国内大循环。针对于此，此次《意见》在破立结合的基础上，有多方面的创新举措或改革亮点，以此来加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场建设。
    《意见》在构筑全国统一大市场方面，破立结合、亮点频频。一方面，提出发展完善产权保护、市场准入、社会信用和公平竞争制度，突出强化市场基础规则的制度化与统一性；另一方面，规划建设现代流通网络、完善市场信息交互渠道和推动交易平台优化升级，推进市场设施联通的高标准发展。一方面，力图通过发展和培育劳动力、资本、技术、生态环境等，打造统一的要素和资源市场；另一方面，通过健全商品质量体系、完善标准和计量体系以及全面提升消费服务质量等，推进商品和服务市场的高水平统一。与此同时，通过健全市场监管规则、强化市场监管能力，推进市场监管的公平统一。如果说在基础制度、市场设施、要素资源市场、商品服务市场以及市场监管五个方面的“统一”，是基于问题导向的“立”，那么从这五个方面打破制约全国统一大市场建设的显性、隐性壁垒，则是基于问题导向的“破”。譬如，提出着力强化反垄断；依法查处不正当竞争行为；破除地方保护和区域壁垒；清理废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法；持续清理招标采购领域违反统一市场建设的规定和做法；以清晰类别式列举的方式，对“两不当”行为（即市场主体的不当市场竞争行为和政府的不当市场干预行为）做出规定等。打破地方封锁、垄断等一切束缚市场发展的过时规定。在破立之间，《意见》提出了许多值得关注的具体制度和机制建设，具有明确的改革导向性。
    从构建目标上看，通过破立结合可以达成多元的目的。包括持续推动国内市场的高效畅通和规模拓展，促进国内大循环和扩大市场规模容量；加快营造稳定公平透明可预期的营商环境，以市场主体需求为导向加快打造市场化、法治化、国际化的营商环境；进一步降低市场交易成本，尤其是制度性交易成本，破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍；推动制度型开放，增强在全球产业链、供应链、创新链中的影响力，持续推进科技创新和产业升级。
    对照《意见》进一步优化政府职责体系
    从文件主题上看，至少有五个方面的信息需要做出合理理解。一是全国统一大市场已然在路上，此次《意见》旨在加快建设，需要更有统一向度和加速度。二是全国统一大市场建设的问题对象，需要跳脱或规避实践客观存在的本位主义、局部主义，从全国层面而非地方、区域层面出发，靶向清晰，即是要破除地方保护主义、区域壁垒等阻滞全国统一大市场成型的体制机制。三是全国统一大市场建设的主要内容是基础制度、市场设施、要素资源市场、商品服务市场、市场监管五个领域的强化建设，以制度化和统一性为方向。同时对“两不当”的五类行为进行抑制和革除，既直面约束，又矫正宿弊。四是全国统一大市场建设的市场层次，要对超大规模的国内市场及其市场优势有清楚认识，同时包含着要推动我国市场由大到强转变的发展需求，是一份战略安排，需要从全局和战略高度来把握和行动。五是全国统一大市场建设的对象是市场，落脚点是市场经济，要让资源、要素流动畅通，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更高质量地来发展市场经济，而绝非要搞计划经济。同时，需要看到，《意见》也是一份政府改革建议书，尤其是通过调适调节政府与市场边界以及互动机制方式，来促进政府职责体系优化，构建职责明确、依法行政的政府治理体系行动指南。
    经过梳理可以发现，对应于全国统一大市场的构建，《意见》提出的一系列的政府改革建设要求，对于政府尤其是各级地方政府合理设置政府权力、厘清政府职能、明晰政府责任，进而科学选取政府工具以达成治理效能，具有鲜明的实践指导意义。在明确各项宏观制度发展方向的基础上，《意见》提出了一系列的机制建设，仅在强化市场基础制度规则统一方面，就有诸多机制创新安排。譬如，完善依法平等保护各种所有制经济产权的制度体系；健全行政执法与刑事司法双向衔接机制，依法保护企业产权及企业家人身财产安全；畅通知识产权诉讼与仲裁、调解的对接机制。又如，严格落实“全国一张清单”管理模式；稳步开展市场准入效能评估；制定全国通用性资格清单等，以规范统一的市场准入。再如，提出健全公平竞争制度框架和政策实施机制，建立公平竞争政策与产业政策协调保障机制；提出编制出台全国公共信用信息基础目录，完善信用信息标准，建立公共信用信息同金融信息共享整合机制；建立健全以信用为基础的新型监管机制、健全守信激励和失信惩戒机制、完善信用修复机制等。此外，《意见》还涉及统一产权交易信息发布机制，明确了各类公共资源交易纳入统一平台体系的标准和方式，完善了城乡建设用地增减挂钩节余指标，补充了耕地指标跨区域交易机制等。
    市场是资源配置和财富的持续创造机制，但是其作用的发挥离不开政府的适当、有效作为。面对经济发展的深层次结构性转变和高质量需求，对政府权力设置的精准性、政府职能配置的适切性、政府责任承担的有效性以及政府工具选择的匹配性提出了更高的要求。这之中既有对府际之间（包括中央与地方政府纵向）职责体系调适问题，又包括同一层级政府机构之间职责体系的有机配置问题，更包括纵向与横向交叠所需要面对的“条块”职责整合与配置问题，还包括政府与市场之间的经济规制和社会规制方面的权能问题。作为市场机制的持续培育者、市场规则的协同制定者、市场机会的规范保护者、市场秩序的公正维护裁决者，面对新的发展需求，政府仍旧需要有机疏解自身一定程度上存在的既作为市场改革对象、又作为改革动力这一“主客同体”悖论，在持续化解张力的过程中扮演好自己的应有角色，从而达成在更高位阶上的政府治理与市场治理的有机互动，以形成法治化和效能化的社会主义市场经济。
    
    【本文系研究阐释党的十九届四中全会精神国家社科基金重点项目“新时代中国政府职责体系优化研究”〈批准号：20AZD031〉和国家社科基金后期资助项目“新型城镇化战略与国家治理现代化研究”〈批准号：19FZZB008〉的阶段性成果】
    （作者系苏州大学政治与公共管理学院教授、应急管理研究院院长）