智慧救助赋能解决相对贫困长效机制

    摘要：2020年消除绝对贫困后，我国脱贫攻坚的重心开始转向解决相对贫困。智慧救助可以直面相对贫困的复杂性和多维性，从相对贫困人口的精准识别、构建多层次救助体系、创新社会救助方式等方面，助力解决相对贫困的长效机制，提升治理相对贫困的政策效能，巩固已有脱贫攻坚成果，助力实现共同富裕。
    关键词：智慧救助；相对贫困；长效机制
    在全党、全社会的共同努力下，我国减贫事业取得了举世瞩目的成就。7.7亿农村贫困人口摆脱贫困，我国减贫人口占同期全球减贫人口70%以上，对世界更早实现《联合国2030年可持续发展议程》减贫目标作出了重要历史性贡献。党的十九届四中全会提出，“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制”，标志着我国脱贫攻坚的重心从战胜绝对贫困转向治理相对贫困。2019年，习近平总书记对民政工作作出重要指示，“各级民政部门要加强党的建设，坚持改革创新，聚焦脱贫攻坚，聚焦特殊群体，聚焦群众关切，更好履行基本民生保障、基层社会治理、基本社会服务等职责，为全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家作出新的贡献”，突出了以改革创新推动民政事业健康发展，助力脱贫攻坚的工作思路。2020年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革完善社会救助制度的意见》，提出了“建立健全分层分类的救助制度体系。完善体制机制，运用现代信息技术推进救助信息聚合、救助资源统筹、救助效率提升，实现精准救助、高效救助、温暖救助、智慧救助”。智慧救助是推动社会救助制度创新完善的重要体现，以智慧救助作为切入点，探讨建立解决相对贫困的长效机制，以科技创新推进社会治理的现代化，完善改革社会救助制度，具有重要的理论意义与实践价值。
    直面相对贫困的复杂性和多维性
    相对贫困最主要的特征就是多维性。边缘困难家庭脆弱性形成的低收入贫困，刚性医疗支出、教育支出形成的支出型贫困，突发重大自然灾害、公共卫生危机形成的临时性贫困，以及区域和城乡之间经济发展不均衡产生的流动性贫困，都体现了相对贫困的多维性。贫困是对可行能力的剥夺，绝对贫困和相对贫困的衡量标准会随着经济社会发展水平不断动态调整，脱贫攻坚进程也会伴随扶贫标准的提高，出现新的相对贫困人口，相对贫困又会表现出一定的复杂性。对此，我们应直面相对贫困的复杂性和多维性，建立解决相对贫困的长效机制。
    一是重视相对贫困的多维性，打造多层次社会政策治理体系。以国际上通用的测量标准，相对贫困表现为家庭收入与中位数收入百分比的比较，这仅是相对贫困表现为收入贫困的结果，背后的成因体现了相对贫困的多维特征。应当转变贫困治理思路，从过去关注家庭收入低的“贫”，转向更加关注能力缺失的“困”。健康和教育都是人力资本的重要方面，低收入家庭因病、因学致贫返贫，如果得不到及时救助以摆脱困境，很有可能陷入贫困陷阱，甚至导致贫困的代际传递。自然灾害、重大公共卫生危机对贫困脆弱家庭产生重大冲击，为了避免家庭在危机发生时直接面对风险的不确定性，只有从相对贫困的多维特征出发，以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，以社会力量参与为补充，构建分层分类可持续的社会政策治理体系，才能从长效意义上对相对贫困的家庭提供全方位的社会保护。这也是建立解决相对贫困治理长效机制的基本思路。
    二是坚持政府主导、社会参与的思路，提高相对贫困的治理效能。通过政府购买服务的途径，引入专业的社会工作组织，创新社会救助的方式，提供更为多样化的社会救助服务，改善相对贫困家庭的福利水平，实现“赋权增能”的功能作用。社会力量的投入是建立解决相对贫困长效机制的重要组成部分，政府引导社会力量有序参与相对贫困的治理过程，引导社会慈善、社会组织良性健康发展，通过信息技术手段充分运用大数据构建现代化社会救助平台，实现社会慈善、社会力量与困境家庭的有序对接，更好激发社会力量的积极性，形成分类分层的多重治理机制。
    三是提升基本公共服务的支撑力度，建立相对贫困人口发展的治理机制。回应相对贫困的人口现实困境诉求，构建不同层次的基本公共服务体系，加大基本公共服务的资金投入和增加服务基础设施。立足基本公共服务均等化的原则，形成财政筹资的长效机制，引入社会力量加入基本公共服务的建设，改善区域和城乡经济发展差距产生的公共服务资源不均衡。发挥民政部门统筹协调的作用，实现不同类型的相对贫困群体对接对应匹配的基本公共服务。合理优化基本公共服务的结构，更加注重基本公共教育、基本医疗卫生服务、基本社会保障服务等方面的供给，提升基本公共服务的普惠性，创造基础性条件，提升相对贫困人口的发展能力，从根本上实现脱贫。
    智慧救助赋能解决相对贫困的长效机制
    智慧救助赋能解决相对贫困的长效机制，体现在如下几个方面：
    一是有效推动困难家庭瞄准识别与及时响应救助的联通对接。深化智慧系统、互联网+、5G等现代化创新技术应用，依托政府基层网格管理信息渠道，引入专业社会工作团队，辅助入户探视走访工作，转变工作方式从“被动救助”到“主动发现”，结合建档立卡工作机制，借助智慧救助大数据信息平台，确认困难群众的基础人口统计、贫困类型、救助进展等信息。重视相对贫困覆盖范围更大、贫困类型更多的困难群体，除了基本救助兜底保障，更需要借助智慧救助提供更具温情的济困服务对接贫困家庭，通过智能预判系统，及时识别因病致贫和教育费用造成的支出型贫困。对接医保部门防止家庭发生灾难性医疗支出，对接教育部门实现费用减免，实现信息共享核对与分析研判，确定困难家庭的分类救助措施。充分利用智慧救助搭建的智能预警系统，避免高标准保障产生“棘轮效应”，防止出现相对贫困人口不愿主动脱贫的政策激励，重视兜底保障待遇差距产生的“悬崖效应”，针对边缘困难家庭制定可行的救助政策措施。例如，江苏江阴以智慧救助全方位助力困难群众的精准识别和及时救助，以“1+N”为智慧救助工作思路，“1”是一个救助中心，“N”是多项内容集成，汇集多部门的项目、数据、资源、监管功能，以智慧救助服务平台作为媒介，增强社会救助的维度，“网络+网格”自助救、“智能+预警”主动救、“需求+资源”定制救、“分类+量化”深度救、“科技+慈善”互助救，对困难群众精准识别和及时响应救助。
    二是聚焦相对贫困的多维性，优化构建分类分层社会救助政策体系。夯实最低生活保障、特困供养与低收入家庭救助基础政策，完善临时救助、受灾救助、医疗救助、住房救助、就业援助、教育救助等支出型贫困的专项配套救助制度和以社会力量参与为补充的社会救助政策体系。智慧救助信息平台开发对应的功能系统，聚集民政、教育、卫生、住建、医保、残联等多部门资源，整合数据信息，实时共享助力精准识别；整合政策项目资源，形成救助合力；整合社会资源，社会组织和慈善力量参与救助对接；建立一站式救助服务受理平台，应用于市、辖市区、乡镇街道和社区四级救助服务中心及相关工作人员，形成“四级联动”工作机制。借助智慧救助信息平台推进社会救助制度城乡统筹，加强社会救助制度与社会福利、社会保险、公益慈善及商业保险等社会政策的统筹规划、有效衔接。例如，江苏常州构建“五化”智慧救助体系，打造多次救助体系。一体化集成，提升救助效率，整合多部门救助业务，集成各方信息救助资源，规范服务标准。智能化研判，实现救助精准识别，自主申请一键联办，建设常州市智慧大救助管理服务平台，有助于申请人及时申办。智慧平台与医保数据平台对接，主动发现因病致贫返贫对象，防止支出型贫困。网格化联动，将网格管理队伍融入社会大救助服务体系，完善主动发现、主动救助机制。社会化动员，创新公益参与方式，打造公益品牌，研发慈善公益项目，助推慈善帮扶，搭建对接公益平台，引导社会资源有序参与。制度化运行，确保建立救助长效机制，联席会议跨部门集中解决救助难题，运行市、辖市（区）、镇（街道）、村（社区）四级救助服务网络。
    三是转变相对贫困救助理念，创新社会救助方式。相对贫困不仅是收入分配的问题，更是困难家庭因特殊原因陷入困境的问题，社会救助政策不仅限于收入补偿机制，关键在于促进家庭及其成员能力的自我发展，创新社会救助方式将兜底式救助和能力发展式救助相结合，不仅要输血救助兜底，更要造血帮扶提升，以智慧救助平台为载体，将物质救助和提供综合性服务有机结合，引入专业社会工作组织和社会慈善力量，转向“物质+服务”的创新社会救助方式，对接社会服务，帮助相对贫困家庭走向自力更生。个性化地采取帮扶举措，实现弱有所扶、按需救助、服务支撑、能力发展，建立贫困传递的阻断机制，摆脱贫困陷阱，比如通过社会工作服务为因病致贫家庭提供匹配就医方案、申请救助指导，为教育贫困家庭提供心理建设辅导和学业抉择的咨询建议，对接社会慈善帮扶缓冲就医期间的收入损失和教育支出费用，为低收入家庭对接产业扶贫、生产融资、电商扶贫、职业介绍、职业培训等相关救助资源，实现困难家庭社会资源和社会网络的“赋权增能”，提升脱贫脱困的能力。例如，山东德州探索社会大救助改革，以信息技术为手段打造智慧救助平台，建立多层级预警机制，聚合分散在40多个不同部门救助政策，形成政策合力，分配救助资源，变被动服务为主动救助，重点关注支出型贫困。再如，辽宁鞍山构建纵向联通、横向协同“大救助”工作机制，内部组织专业化团队、外部政府购买服务、引导社会力量参与，重视低保边缘家庭数据信息采集，提升社会救助服务质量与效率。
    智慧救助可以通过信息技术提升扶贫瞄准效果，也可以助力构建多层次社会救助政策体系，更可以创新社会救助方式，不断拓展社会救助政策工具，探索解决相对贫困长效机制，巩固扶贫攻坚成果。
    【本文系国家社科基金青年项目“精准扶贫背景下我国因病致贫的治理效果与对策研究”（19CRK003）阶段性成果】
    （作者单位：常州大学瞿秋白政府管理学院）