分类管理应同社会组织功能相匹配策

    内容摘要：历史上形成的社会组织分类管理的类型部门化、部门本位化、目的差异化、管理碎片化等缺陷，一定程度上影响了政府管理的成效和社会组织的发展。为此，需选择中国社会组织一致性管理分类的元政策，运用法人分类、经济性分类、慈善免税分类等综合技术，构建社会组织正向功能与政府分类管理技术的匹配模式。
    关键词：社会组织 分类管理 分类部门化 一致性分类
    一、社会组织分类成为政府一致性管理的瓶颈
    威权政治的中国，政府管理决定着社会组织的发展及其功能的发挥。随着政府职能转换、民众社会需求的多元化以及社会经济发展的全球化，中国社会组织迎来了前所未有的发展机遇。但是，现实并不尽如意。究其原因，除了社会组织自身能力外，政府管理，尤其是政府的社会组织分类管理是一个重要因素。中国社会组织的分类管理在历史发展过程中起到了明晰主体、便于控制的作用。但是，随着社会组织数量剧增、规模扩大，这一管理方式的缺陷已成为阻碍社会组织发展和功能发挥的桎梏。
    （一）管理类型的不周全，大量社会组织游离于法律之外
    社会组织的分类管理是组织管理的通用工具。我国社会组织分类管理制度是在20世纪80年代社会运动的国际风潮影响下产生的。它既是参照国际社会的分类方法，更是根据中国国情所做的变通分类。
    目前，中国从政策层面纳入管理的社会组织类型主要有：三大条例（1998年修改的《社会团体登记管理条例》、1998年出台的《民办非企业单位管理暂行条例》和2004年出台的《基金会管理条例》）的社会团体、民办非企业单位、基金会三类。这直接忽略和屏蔽了许多需要管理的社会组织类别，包括大量无法按照现行法规登记注册的草根组织、境外在华社会组织（除外国商会、境外基金会之外）、社区社会组织、农村社会组织及各种网络型、松散型的社会组织新形态等,其总量约为300万家。另外还有在工商部门登记注册的公益性组织。
    以境外在华社会组织为例，对于深度参与我国经济和社会发展各领域的境外NGO，中国政府也尝试管理，但明显不足。管理法规的缺失、管理职能碎片化、管理过程空心化、管理随意性同时存在。目前我国直接有关的法规有两个：《外国商会管理暂行规定》和《基金会管理条例》，实际上，在已进入中国的外国社会组织中，商会和基金会只是其中的两种类型，在数量上只占相当小的部分。而大量的社会团体、公益组织、中介组织等游离于法律之外。他们以设立办事机构、项目合作、资金资助等方式进入中国。准确数字无法得知，至少在5000家以上，清华大学NGO研究所所长王名认为有1万余家这样的机构。由中民慈善捐助信息中心发布的《国际NGO在华慈善活动分析报告》中指出，改革开放以来，仅美国在华NGO总数大约在1000家左右。还有“数量在100万到150万之间”的大量草根。尽管2000年《取缔非法民间组织暂行办法》规定，未登记注册的非法人形式的结社为非法组织，应该取缔。事实上，他们一直存在并活动着。
    （二）分类管理的目的差异化导致社会组织类型的碎片化
    我国对社会组织的态度和政策并不是一以贯之的，经历了限制、利用、合作的曲折发展。这直接导致了我国政府在社会组织分类问题上的灵活随意。而且，中央政府的偏好排序显然与地方甚至区域的偏好排序有所差异。分类管理被“局部” 性的地方政府的更为灵活的运用和操作，往往演变、升级，产生更为混乱的后果。政府机关如此，学术领域亦然。
    首先，社会组织分类的部门化倾向严重。政府管理社会组织的类型部门化差异，源之于政府管理目的的变化。
    民政部门规范性文件称为社会组织，并将其分为社会团体、民办非企业单位、基金会，我们称之为“三分制”。三分制实施的双重管理体制被看作限制或者抑制发展的标志，被学者称为“分类控制”，是中国政府基于自身的利益,根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品,对不同的社会组织采取的不同的控制策略。地方在实践中进行多种分类，如深圳市、北京市的八类组织、枢纽组织等创新。
    《中华人民共和国公益事业募捐法》、《民间非营利组织会计制度》、《中华人民共和国税法》等部门法及行政法规分别使用“公益组织”、“非营利组织”、“慈善组织”，另外，还有一些非主流的分类。不一而足。
    民政部门、税务部门和立法机构等部门几乎都有各自对应的社会组织名称和分类标准，它使中国社会组织的分类标准和形式多种多样。问题并不在于名称的多样化，而在于这些名称之间的关系没有统一的认知和说法，有的甚至在政府部门管理中不能转换。
    从政府分类管理的历时态看，政府对社会组织的归类或分类管理侧重于控制或各自管理便利，滞后于培育发展的新要求。
    其次，地方政府的管理创新使类别差异呈扩大趋势
    随着我国市场经济建立、国际政治经济的全球化以及政府职能转化，地方政府迫于民众社会服务需求而内生出促进和培育社会组织发展的动力。他们在突破双重管理体制同时，创新出各类社会组织类型，产生不同政策目的的不同分类标准。这些新名称的种属关系也不明确，这更增加了管理的混乱。如2012年，深圳市政府采用列举方式分出重点培育发展的新的社会组织类型； 2008年9月北京市社会工作委员会为了管理同类别、同性质、同领域社会组织，首次在出台的《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》的文件中使用“枢纽型组织”概念，也为人民团体的回归提供路径。
    再次，政府分类的不一致延展到学术研究的名称混乱。学术研究机构的相同研究对象的名称也是五花八门，如清华大学称为NGO研究所，该所主办的以书代刊名称则为《中国非盈利评论》，上海交通大学则称为第三部门研究中心。有学者将这些不断翻新的社会组织类型的出现，归为政府嵌入式管理的结果。
    （三）社会组织的部门分类影响了统一立法和规范管理进程
    这些部门分类的标准内容都有特别的边界并相互交织，结果制约了政府统一管理政策和法律的出台。早在2002年就已经开始。北京大学、清华大学、中国社会科学院受托分别起草了《社会团体管理条例》专家建议稿。但是，酝酿十二年的三大条例修改仍在进行中。个中原因很多，“条例修改难度大的根本原因在于体制”，尤其是双重管理体制。实质是政府该给予哪些社会组织宽松环境以及制约哪些社会组织发展的问题，即准确分类，区别管理的问题没有解决。
    2005年,我国慈善法的起草工作就已正式启动。九年过去了，慈善法却千呼万唤不出来。2013年在深圳市专家学者和社会组织精英呼吁慈善立法的论证会上，专家明确提出，首要的是要理顺已有法律法规中慈善组织与非营利组织、公益组织概念之间的关系。缺乏顶层设计的分类管理，使有的社会组织甚至游走于法律边缘，与现有法律规定不合，损害法律尊严。
    （四）分类管理的随意性对政府威信产生危害
    我国分类管理存在的问题既是历史遗留，也是当下制度路径依赖的产物。既有分类不彻底、分类行政化部门化本位化问题，又有分类管理的碎片化问题，并产生不良后果。
    一是增加了立法沟通成本。任何部门相关管理政策的出台，都需要耗费更多的协调沟通成本，来界定这些本身不太周延的概念的差异和边界，从而推迟相关政策出台的时机。如果问题仅仅出于认识的差异并不可怕，可怕的是社会组织分类界定已经直接影响到政府的管理，进而影响社会发展。这从第二届中国公益慈善项目交流展示会上，专家学者和社会组织精英呼吁慈善立法的事件以及立法滞后可见一斑。据与会专家测算，因为慈善立法迟一年出台，我国流失的慈善资金达上亿元，更不要说因此流失的就业岗位和民众享受的各种福利。这种行政化的分类管理为后期政府管理法制化设置了障碍，已经影响未来立法的进程和政府管理的规范化。
    二是增加了培育发展社会组织的政策的实施难度。到21世纪初期，尽管我国社会组织数量和规模取得突破性进展。但是，社会组织发展仍然面临着诸多问题，如自治性不强、参与难、融资难、吸引人才难等。它在很大程度上需要政府政策解决，需要政府政策的支持、培育、引导。但是，政府相关政策在实施中却受制于原有的社会组织分类标准。
    在一些地方，政府购买社会组织服务因为社会组织分类不一致缺乏操作性。购买对象的不确定性和不一致性的诟病一直与服务市场化的赞誉相伴随。甚至出现政府购买社会组织服务政策因为社会组织的类型不一致而不操作的情形。社会组织发展急需的资金支持，因为社会组织类型的多元化，得不到政府税收优惠政策的普遍性规范，从而制约企业和个人的捐赠。社会组织发展需要的社会认同和公众资助，往往受制于公益组织与事业单位、人民团体等界限不清晰。社会组织的行政化混淆了公众视线。
    三是默认的大量“非法组织”的存在，挑战政府管理，对政府威信产生不利影响。概念的差异化，造成管理的漏洞，使政策不一致，混淆民众认识，降低了政府威信。
    

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