分类管理应同社会组织功能相匹配策

    二、政府分类管理技术与社会组织功能匹配的策略
    （一）提高对社会组织“一致性分类管理”必要性的认识
    一致性分类管理，指按照社会组织内在逻辑关系的标准，划分社会组织类型的管理技术。它是政府分类管理技术与社会组织功能匹配的前提。其必要性由政府社会管理职责决定。有三个因素促成了“一致性分类管理”的改革需求。
    一是社会组织规模庞大，已从1988年的4446个增长到2013年的54万多个，还有数以百万计的未登记注册的社会组织，它们既具有重要价值和服务功能，又有挑战政府权威，影响社会稳定的潜在风险。亟待政府通过一致性分类管理，预防社会组织的消极影响并发挥其积极作用。
    二是我国市场经济和法治社会的建立完善，促进统一的社会组织分类标准的建立。
    三是基于公平与效率之间的平衡，政府希望实现一致标准。国家管理的逻辑与市场运作逻辑是一致的，即标准、统一、清晰化。对于地方政府的创新分类而言，如果不加以转化和简化，有一部分变成是虚构的简单化表达，它们就不可能被国家的管理结构所吸收。
    （二）遵循一致性分类的技术原则
    “一致性分类”是制度简化和社会组织身份统一的标志，也是政府管理和社会组织发展的前提，指基于组织的特征、功能的分类，要求标准统一、内外逻辑关系强并有法律法规依据。当然，一致性分类并不等于单一分类。应当就不同层次进行分层分类，在同一层级、同一语境中，要遵循和采用同一标准。标准一致不等于标准单一；各分类标准之间有一定逻辑关系，内涵外延相对周全周密。可以根据社会组织的性质、功能、结构等特点进行类别划分。
    社会组织的地位和身份可以通过程序、契约在不同层面、语境、等级、领域属性上改变，社会组织分类名称的转化可以通过认定、契约等程序或过程完成。
    （三）确定中国社会组织分类管理的元政策
    早期政府管理没有太大的选择空间，这是历史使然。今天，社会组织发展的客观需求，以及政府管理的法制化环境和各种技术手段都大大改善，为政府分类管理技术手段的选择提供了可能。但是，所有技术的运用都基于政府积极主动的管理理念。
    社会组织分类管理制度的完善应该在社会、经济、法律领域之间寻找平衡点。这一平衡点取决于两个方面：一是社会组织的发展，二是政府管理的便利。即功能匹配。只有社会组织的功能得到政府和民众的认同，则有利于自身发展。反之，在威权政治的中国，社会组织的发展没有政府的认同，发展一定受限。
    限制与激励型分类技术，主要区分出政府鼓励性组织和政府限制性组织，它们各自又细分为若干类型。中国政府采取列举和排除法。如深圳市政府直接列举，云南省则采取排除法。
    由于社会组织自身功能作用的发挥需要一个过程，不同类型的社会组织其作用和功能不一致，因此，需要政府在宏观层面做比较精确的匹配。匹配要具有动态操作性，在不同主体本位之间寻求平衡，使政府本位的非政府组织、市场本位的非盈利组织、社会本位的慈善组织在有限的空间内平衡，在无限的时间中转换。
    参照国外境外去行政化的分类技术的经验，我国可以采用以下三种技术。
    1.基于依法行政功能的法人分类技术
    基于法治社会依法行政功能的法人分类技术。十八大提出，要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，其实质也就是使社会组织去行政化，具有社会性、独立性和自治性。为了确保社会组织成为真正独立的主体，需要法律保障。法人分类技术是法治社会的通用做法，就是在法律上确立社会组织是一类独立的主体，使之对法律负责，而不对政府负责。将社会组织纳入法人治理视角，给予他们具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的法律地位。既体现律法，也体现法治精神。在德国学者梅迪库斯看来，法人的作用在于便利交易和责任限制。这样可以降低交易费用，鼓励和激励投资，促使资源的优化配置。
    我国《民法通则》将法人分为企业法人和非企业法人，后者包括机关法人、社会团体法人、事业单位法人三类，他们在获得法人资格条件和行为能力的范围上有所不同。这些分类是历史产物，起到过重要作用。但是，随着经济社会发展，出现了问题。一是没有全部概括我国法人或组织；二是没有与社会团体法人对应的法人，导致我国基金会列入社会团体法人；三是事业单位法人与社会团体法人在现实社会领域的重合交叉。中国社会团体法人是其中典型的一类。“我国各种规范中对于团体的分类是比较混乱的”
    我们主张分三步实施：第一步，确定社会组织的最高层次的分类，制定基本法。这部基本法需要处理宪法结社问题，选择组织法而不是行为法（如结社法），第一层次的分类是组织，第二层次才是法人。然后，再进一步区分法人形式的社团法人和非法人形式的社团法人（见图一），这样，就将大量的没有法人资格的社会组织囊括进来，让所有组织获得合法性。对于境外社会组织来说，这“不仅有助于形成判断 INGOs 合法性的标准， 而且能激发 INGOs 主动适应中国社会和环境发展的动力”。第二步再制定专门法，对不同的组织或法人进行规范；第三步，制定行政规范，调解管理中问题。
    这种分类技术与一开始定位为法人，再将法人分为社团法人和财团法人的技术相比，具有优势。这样，可以解决大量非法人形式的社会团体的合法性问题，处理与现有法律中法人资格的冲突和不一致的问题。
    2.基于经济功能的非盈利组织分类模式
    现代社会组织管理离不开经济的现代化。经济性分类技术将社会组织划分为营利组织与非营利组织。从经济角度划分社会组织类型特别具有实用性，能更好地推动社会组织的独立生存。该分类方式的另一优势在于，与联合国国际标准产业分类体系（ISIC体系）、欧共体经济活动产业分类体系（NACE体系）相匹配。联合国国际标准产业分类体系将各种组织的经济活动划为17大类，60个小类，各小类又分为几个项。非营利组织是17大类中的一类，包括3小类，15项。它们是：教育（小学教育、中学教育、大学教育、成人教育及其他）；医疗和社会工作（医疗保健、兽医和社会工作）；其他社区服务和个人服务（环境卫生、商会和专业组织、工会、其他会员组织(包括宗教和政治组织)，娱乐机构、新闻机构，图书馆、博物馆及文化机构，运动和休闲。还有，欧共体经济活动产业分类体系把非营利组织被划为5类18项，五类为：（1）教育、（2）研究与开发、（3）医疗卫生、（4）其他公众服务、（5）休闲与文化等。萨拉蒙建立的国际非营利组织分类标准有12个大类和26个小类：教育学术；医疗；社会福利；文化休闲；职业团体；住宅开发；国际事务；公民倡议；环境保护；慈善；宗教；其他。这种分类技术特点：一般与产业和经济结合，利于政府财政税收工具的统一使用，而较少发生不公平不一致的问题。
    我国各地的分类不同。以深圳市为例，在统计中将社会组织中的社会团体和民办非企业单位分为五大类14小类。各大类及其包涵小类如下：(1）经济（工商服务业、农业与农村发展）；（2）科学研究（科学研究）；（3）社会事业（教育、卫生、文化、体育、生态环境）；（4）慈善（社会服务）；（5）综合（法律、宗教、职业及从业者组织、国际及涉外组织、其他）。有的将社会团体分为教育类、科技类、文化类、卫生类、体育类、社会福利类等。
    非营利组织包括两大类别，即会员制非营利组织和非会员制非营利组织。“国际通行的做法是对非政府组织进行分类管理，而首要的分类标准是依据服务对象将其划分为公益性与互益型两大类。
    这一分类技术可以清晰明确公共利益和公共利益资格，容易建立差别化的扶持和监管模式。其后续做法就是将慈善组织从非营利组织中区分出来。
    3.基于社会组织发展的慈善免税分类模式
    英国和美国很早就将慈善组织从非营利组织中区分出来。社会组织发展除了社会志愿者的文化环境外，更需要政府政策和财政税收政策的支持。在西方发达国家，国家的财力支持是他们存在的重要依据。当然，这种直接税收分类技术不能单独使用，它应该在前两个分类技术的基础上进行。英国和美国的做法很有参考价值。英国按照一定的标准认定其组织是否具有慈善性质。认定成功即取得税收减免资格。美国慈善统计协会制定了“国家免税组织分类标准”( The National Taxonomy of Exemp t Entities- NTEE) 。根据美国国内税收法，社会组织必须出于某些慈善的目的；不将其净收益分发给组织管理者；控制某些政治行为，才能享受免税待遇。
    香港采用专门立法方式，制定专门条例，管理不同类型的社会组织。有公司条例、合作社条例、注册受托人法团条例、职工会条例以及专门的《社团条例》。其中《公司条例》将社会组织非营利组织与其他盈利组织统一管理，并通过一定程序给予免税资格。许多社会组织根据《公司条例》注册，然后由税务机关决定是否为慈善组织，享受免税资格。
    除了上述分类技术之外，还有许多分类技术。一是美国交换学派的代表彼特?布劳(Peter Blau)社会需求角度的互利组织、商业组织、服务组织、公益组织四类。二是世界银行的运作型与倡导型的分类技术。三是活动方式和领域的分类技术。印度学者哈斯?曼德(Harsh Man der)、穆罕默德?阿斯夫哈斯?曼德(Mohammed Asif)将介于国家与家庭之间的中间领域的组织分为12类。四是王名教授依照“组织构成和制度特征”，分为动员资源型、公益服务型、社会协调型和政策倡导型等。这些分类管理技术和设想都具有现实价值。只是管理目的的单一性不能适应中国复杂的政治社会发展需要，因此需要更为完善的选择。
    作者简介：
    魏红英（1966-），女，汉族，湖北人，广东省深圳职业技术学院管理学院教授，博士。主要研究方向为：社会组织管理、行政体制改革
    郑昕（1963-），女，汉族，湖北人，广东省深圳职业技术学院管理学院副教授，硕士。主要研究方向为：公共管理
    

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