海洋管理创新的法律保障研究

近年来，“海洋权益”、“海洋环境”、“海上安全”等词语频繁出现在新闻媒体中，海洋问题已经成为公众关注的热点问题之一。目前，我国的海洋问题及由此引发的矛盾日益加剧，海洋资源无序开发的现象较为严重，海洋环境污染也不容乐观，周边国家侵犯我国海洋权益的事件也时有发生，这些问题已经暴露出我国的海洋管理存在诸多弊端，因此我国海洋管理的创新势在必行，而海洋管理创新必须依靠法律作为保障，才能实现创新的规范化，使创新成果得以巩固。
    一、法律保障对海洋管理创新的意义
    
    海洋管理创新，主要指海洋管理机构通过转变管理职能、优化运行机制、重建业务流程、提高技术手段及增强自身能力而提高其工作效率、效果的创造性活动，简言之即海洋管理的变革。海洋管理创新涉及的内容十分广泛，涵盖海洋管理理念、海洋管理职能、海洋管理体制、海洋管理行为及海洋管理机制等不同层面的创新。但每个时期面临的问题和情况不尽相同，就现阶段而言，我国海洋管理创新的重点是要推进海洋组织机构的改革和优化，着力解决职能交叉、职责不清、运行机制不畅等问题。
    从行政法学角度考察，海洋管理是一种行政行为，是行政主体运用权力进行的干涉活动，行政权的正确行使必须有充分的法律依据，这也是依法行政的要求。而海洋管理创新也与法律密切相关，诸如行政机关的设置、机构的组成、权力的确认、权限的划分、权力的行使等，都应由法律作出明确的规定，作为权力存在和行使的依据，以保证行政权行使的有序化、科学化，提高行政效率，发挥最大的效能。法律对于保障海洋管理创新的功能和作用，在很大程度上是由其固有的规范性、强制性的特点所决定的。特别是在行政权的分配上具有独特的优势，一方面，法律比任何形式的决定要慎重得多，它往往经过了详细的论证、专家和民众的广泛参与，因而权力分配的合理性有保障；另一方面，法律一旦制定出来，就具有相对的稳定性，可以防止因人设事，减少人为因素的干扰。当然，法律还可以根据社会发展的需要、政府职能的转变，适时调整行政权。这种调整既包括赋予行政机关新的权力，也包括取消原有的权力，还包括对行政权的重新分配。就取消权力而言，因行政机关一旦享有某种行政权一般很难自动放弃，那么对行政权的调整必须借助法律手段。纵观美国、日本、俄罗斯等国家的海洋管理创新，无不立法先行，即通过制定相应的改革法或组织法来规范改革，为改革指明方向、确定目标，确保改革的科学合理，为改革提供理论支持，保障改革的顺利进行，并巩固改革的成果。
    二、我国海洋管理的立法现状及困境
    
    长期以来，人们习惯于把海洋行政主体的设置、海洋行政权的设定、海洋行政权的运行等问题视为海洋行政主体的内部事务，或者认为法律只不过是将已经设置好的行政机关用法律的形式加以固定而已，没有认识到对海洋行政的组织涉及全民的利益，需要建立在理性、民主、公正的基础上，需要法律的规制。到目前为止我国并没有专门的海洋行政组织法，海洋行政主体设置、行政权的设定等问题主要是通过国务院“三定”方案确定的，少部分单行法从行业管理的角度零散的规定部门海洋行政主体的行政权。所谓“三定”方案是中央机构委员会编制办公室（简称中央编办）为深化行政管理体制改革而对国务院所属各部门的主要职责、内设机构和人员编制等所作规定的简称，即定职责、定机构、定编制。如国家海洋局就是按照2008年国务院的“三定”方案设立的。尽管“三定”方案在职能的分配和权力的规范方面发挥了一定作用，但从形式上看，其法律性质不明，既不是行政法规，也不是规章，更接近于行政主体的内部规定，因而缺乏刚性的约束力。从内容上看，是由行政主体自行制定，缺乏科学的论证与民众的参与，因而出现了一系列问题。
    （一）海洋行政主体的设置较为分散
    
    目前我国的海洋行政主体是按照行业来设置的，多个行政主体享有海洋管理权，包括海军、海关、海警( 隶属公安部)、公安边防( 隶属公安部)、海事( 隶属交通运输部)、渔政( 隶属农业部)、救捞( 隶属交通运输部)、海监( 隶属海洋局)以及环保等部门，被戏称为“九龙闹海”。这种分散型的设置模式虽然适应了海洋管理的专业化、技术化趋势，但弊端也是显而易见的，突出表现是造成执法力量的分散，不能形成合力，对海上突发事件反应迟缓，难于调查处理，大大削弱了海洋管理能力。如农业部的渔政是重要的海洋执法力量之一。近几年来随着渔业生产的发展，偷抢渔获物和渔用设备的治安案件时有发生，尽管渔政部门有能力管理，但因其无海上治安权而不能管，而享有海上治安权的公安边防部门因海上管理的力量薄弱，再加上海上作案现场不易保护、证据转瞬即逝，进而取证困难等原因，致使许多海上治安案件得不到及时处理，造成海上渔场的治安秩序日趋混乱。如按照《海洋环境保护法》第5条的规定，国家环保总局及地方环保部门是海洋环境保护的主管部门，但他们没有能力下海，缺乏船舶、飞机等海上检测调查取证的设备，没有海洋状况的历史资料，对海区自然情况不了解，没有第一手数据资料，无法进行科学、合理的分析，因而就难以真正发挥作用。
    （二）海洋行政权限界分不明
    
    如前文所述，我国海洋行政主体的职权主要是“三定”方案确定的，这种对行政的组织过程的非法治化决定了组织结果的非理性。实践中，各个海洋行政主体的行政权界分不明、交叉重叠的现象比较严重。如海事局、海监、渔政在海上环境保护方面，海事局、海监、海警在海上安全方面，海警与缉私警在查处海上走私方面，海警与渔政在渔船管理方面，均存在行政职权的重叠。海洋行政权的界分不明直接导致了管理上的混乱，对于涉及各自部门利益的海洋行政事务争着管，对于与本部门的利益无关的海洋行政事务则无人管，遇到问题互相扯皮。为了进一步界定海洋行政权，一些单行法对有关的海洋行政主体的职权作出了规定，但仍然无法克服职权交叉或职权真空现象。以《海洋环境保护法》为例，该法第５条在授予各海洋行政主体行政权时，同时采用了船舶性质和水域两个标准，明显出现行政职能的重叠：渔船在海事局所辖港区水域造成的污染，既归海事局管理，又归渔政管理；而非渔业、非军事船舶在渔港水域造成的污染，既归渔政管理，又归海事局管理。此外，该法第５条第３款规定“船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理”，至于如何吸收，渔政如何参与，行政法具体如何行使，并无明确的规定。这种海洋行政权的界分不明造成了海洋管理成本的增加及效率的降低。
    （三）欠缺权力运行的协调机制
    
    海洋的特性本身决定了海洋管理与陆地管理不同，有其自身的特殊性：其一，海洋的无尽的流动性使得海洋事务易产生连带影响；其二，海洋的空间复合程度高导致海洋事务的多行业、立体化；其三，海洋的边界难以准确地划定或分割又使得海洋事务易产生较多的矛盾和纷争。海洋的上述特性，决定了海洋管理具有跨行业、跨部门、跨地区，涉及多个产业和多个领域的系统性、综合性的特征，如果缺少强有力的协调机制，必然导致海洋管理的无序和低效。基于此，1964年国家海洋局成立，但当时只是作为我国海洋事业性的服务部门实行行业管理，缺乏有效的统筹协调。直到20世纪80年代以后，各涉海行业之间的矛盾不断突出，在80年代末、90年代中期及21世纪初，三次海洋管理体制改革都极为重视协调问题，国务院将海洋局由原来的事业性服务部门的性质改革为管理全国海洋事务的职能部门，职责调整到海洋事务的综合协调上来。这一变革，显示了我国的海洋管理由纯粹的分散型行业管理向综合管理的转变。尽管现在我国的国家海洋局担负着综合管理海洋的职能，但实际上国家海洋局并未实现对海洋事务的统一管理，无力解决部门之间的冲突和矛盾，这主要是因为我国尚未建立起高层级的协调机构，国家海洋局的行政级别不高，不能直接对国务院负责，与其他海洋行政主体处于同级地位，在管理中与其他海洋行政主体发生矛盾时，往往缺乏权威性，难以及时协调海洋管理过程中部门冲突与矛盾。虽然各个部门之间偶尔会有自发的协调行为或联合执法，但这种协调、联合并没有发展成为规范的机制，仍处于随意为之、偶尔为之的非正式状态。由此可见，欠缺科学、规范的协调机制仍是我国海洋管理中面临的一个突出问题。
    三、海洋管理创新的法律对策
    
    针对我国海洋管理中出现的上述问题，根本出路在于实现海洋管理的组织法化，即通过法律来保障海洋管理创新。依法行政原则要求所有的行政活动都要受法律的约束，无论是行政组织的过程，还是行政组织本身都要由法律调整，这样可以确保行政活动建立在理性的法律规则之上，免受个人意志的干预，通过科学的、理性的方式来确保行政组织的合理，提高行政效率。
    完善法律的思路是采用多元化的立法模式。因为海洋管理的范围很广，很难用一部或两部法律规定。如果制定统一的法典，在短时间内几乎是不可能完成的。海洋管理既有许多宏观上的问题，如中央行政机关的设置等，又有大量微观上的问题，如内部机构的具体职能、权限等。将不同层次的问题放在一部法律中规定，从立法技术来看也行不通。为此，笔者认为海洋行政组织法宜采用多元立法模式，形成一套完整的法律体系。在现有的法律框架下包括两个层次：第一，根据《国务院组织法》的规定制定中央行政机关组织法，具体规定中央行政机关的地位、权限、内部结构及人员等。如制定交通运输部组织法、农业部组织法、国土资源部组织法等。第二，根据中央行政机关组织法由国务院针对具体情况作出进一步规定。如国务院可根据交通运输部组织法制定其直属机构海事局组织法，具体规定其内部构成、权限等事项。这种立法模式我们可以借鉴台湾地区的经验，台湾地区的海洋行政组织法体系较为完备，不仅中央各行政机关组织法化，而且其直属机构也实现了组织法化，如《交通部组织法》以及《交通部航政局组织法》等均为海洋管理创新提供了法律保障，对我国具有一定的参考价值。从立法的内容看，应重点解决以下几个核心问题：
    （一）海洋行政主体设置模式的选择
    
    针对我国海洋行政主体按照行业分散设置所带来的一系列弊端，当前的主流观点是应当整合现有的海洋行政主体，建立统一的海洋行政机构，即“统一论”。理由是可以避免重复建设造成不必要的浪费；将有限的资源集中使用，又能够提高效率，有效维护我国海洋权益，保护海洋环境和资源。但另有学者认为，应继续维持多支海洋行政主体共存的基本格局。因为我国目前的海洋管理体制是“中央与地方相结合、综合管理与部门管理相结合”体制。此种体制决定了多支海洋行政主体共存的基本格局，如果这种体制不发生根本性变化，“统一”便很难实现，即“分散论”。
    “统一论”因应了国际上海洋管理的一体化趋势。海洋管理一体化理论认为，行业“分离主义”使各部门分别按照社会分工从事满足自身发展的活动，不能解决资源枯竭、生态环境退化等一系列问题，必然造成海洋政策的多样化和开发秩序的混乱，无法保证国家在海洋上的整体利益，因此沿海国应当对毗邻海域进行一体化管理或综合管理。但是“统一论”的共同不足是对如何统一缺乏深入的论证和分析。“分散论”看到了制约建立统一的海洋行政机构的现实环境，但并未触及海洋行政主体的改革问题。笔者认为，海洋管理一体化是未来的趋势，也是我国海洋管理创新的终极目标，但不可操之过急，就我国目前的实际情况来看，一体化的时机尚未成熟。因为海洋行政主体的设置模式受制于我国的海洋管理体制。目前我国实行的是中央综合管理和行业管理相结合，中央管理和地方管理相结合的海洋管理体制，这种体制决定了设立统一的海洋行政机构，既无法适应中央分行业管理，也无法适应中央和地方结合管理的体制。如果现在就大刀阔斧的改革，收回各海洋行政主体的权力，赋予一个机构行使，显得太过冒进。笔者认为，一体化的具体路径是在现有的分散设置的海洋行政主体的基础上，先组建一个协调机构，解决目前的管理混乱问题，待将来时机成熟时再实现全面的一体化。
    （二）完善相关立法明确界分海洋行政权的边界
    
    明确界分海洋行政主体的行政权界限，对于避免行政权的交叉、避免出现行政权的真空地带具有重要的法律意义。海洋包括的领域是一个多层次的、立体的空间体系，是与国家海洋权益和海洋活动有关的沿岸、海域、岛屿及其立体延伸的全方位地理空间。各个海洋行政主体基于不同的分工，共处于一个立体空间内，主要在以下领域易产生职权交叉：海事局、海监、渔政在海洋环境保护方面；海事局、海监、海警在海上安全方面；渔政与海警在渔船民管理方面；缉私警与海警在查处海上走私方面等。为此，笔者提出以下建议：第一，修改完善相关海洋立法，合理界定各个海洋行政主体的职权。如修改《海洋环境保护法》第5条，把按照船舶性质标准和水域标准界分行政权的方法，改为选择其中之一。第二，如果各个海洋行政主体在执法中出现职权交叉问题，由协调机构解决。第三，对于法律没有明确行使权力的主体，明确授权特定主体行使，以免各海洋行政主体的权限不明。如我国《领海及及毗连区法》第14条第5款和《专属经济区和大陆架法》第12条第2款虽然规定了军用船、或政府授权的公务船享有紧追权，但具体由哪个海洋行政主体行使这项权力并没有明确，笔者建议应当通过修改上述条文赋予海监行使紧追权。
    （三）建立海洋管理的协调机构
    
    如前文所述，由于我国目前还不具备海洋管理一体化的现实条件，可先建立一个海洋管理的协调机构，协调各海洋行政主体权力运行中的冲突和矛盾，待时机成熟再逐渐过渡到全面的一体化管理。建立海洋管理协调机构的意义在于：第一，可以增强各涉海行政主体的凝聚力，有助于协同各主体的管理目标，统筹规划和决策，提高海洋行政的效率。第二，可以整合各个执法力量与资源，减少浪费，弥补不足，形成合力。第三，促进完善海洋行政执法中的共性制度。第四，有利于各涉海单位和个人乃至全社会公众关注、参与协助海洋行政。
    关于如何组建海洋管理的协调机构，我们可以参照世界海洋强国之一-俄罗斯的成功经验。俄罗斯与中国的海洋管理都建立在高度集权的传统之上，海洋行政主体的设置都以行业区分作为主导，两国都处于社会转型期，都面临海洋管理创新的重任，二者的共同性为法的移植创造了前提条件，因为按照法律移植理论，受体和供体若不具有同一性，法的移植易产生排异反应。同时，俄罗斯的海洋管理创新相关立法走在了中国的前面，值得中国借鉴。早在2004年6月12日俄罗斯颁布实施了《俄联邦政府海洋委员会条例》，成立了政府海洋委员会作为常设的协调机构，保障联邦执行权力机关、联邦主体执行权力机关和海洋行政主体的协调行动。该协调机构是军事、安全、海洋、法律、经济、外贸六个委员会之一；海洋委员会主席由总理担任，副主席由国防部长、交通部长担任；委员有水文气象和环境监测局局长、经济发展和贸易部部长、军事技术合作局局长、安全委员会副书记、渔业局局长,国家杜马能源、运输、通信委员会副主席、海军总司令、俄罗斯科学院副院长、海运河运局局长、自然资源部部长以及联邦会议国家杜马副主席等。从上述组成人员来看，协调机构不仅吸收了各个海洋行政主体的负责人，而且还吸纳了涉海的社会团体、专家学者，不仅保障了各个海洋行政主体管理目标的协同性，而且保障了海洋行政的科学化、民主化。
    根据我国的实际情况，在现有的大部制框架下，应当建立一个高层次的国家级海洋协调机构。所谓“高层次”主要是为了解决现在的海洋局名义上被赋予协调的职能，鉴于与其他的海洋行政主体具有相同的法律地位，实际上无力承担协调职能的问题。具体而言就是在国务院设立海洋委员会，由军事、外交、计划、财政、科技、海洋、农业（渔业）、交通、能源等部门参加，吸收涉海的社会团体、专家学者，统筹研究、协调解决涉海的重大问题，包括海洋权益问题、海上运输通道问题、南海综合对策问题、海洋环境污染问题、东海油气资源争端问题等，以统一协调跨部门、跨行业的利益，切实保障国家利益的最优化、海洋的整体利益和海洋资源可持续利用。
    （作者单位：大连海事大学法学院）