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会员注册【内容提要】长期以来，我国将学校视为教育行政部门的一个机构，从对校长、教师的选聘到考核进行较多的行政干预，不仅降低了教师队伍的职业化和专业化水平，而且也制约了现代学校制度的建设。现代学校制度建设迫切需要通过排除他律性因素干扰即去行政化来理顺外部制度环境，通过加强学校内部治理结构探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，以及通过促进学校管理民主化进程来保障教育的公共性。
【关 键 词】去行政化 现代学校制度 校长职级制 社会参与
公共教育管理领域内的政府和学校之间的关系主要体现为教育行政与学校管理之间的关系。教育行政与学校管理之间一般有三种管理水平：一是法制管理水平，二是制度管理水平，三是两者在教育管理运行机制上的自觉的意识管理水平(也有学者称为文化管理水平)。长期以来，“我国的教育行政和学校管理之间关系的根本特征不是制度性的，而是以行政性(上下级的)、管理型(管与被管)、习惯性(随意地、人际的)为根本特征。”[1]这一教育行政管理特征深受德国社会学家马克斯·韦伯的科层理论的影响，以它所具有的精确、快速、效率、成本低等优点，成为实现政府职能专门化的普遍做法。但随着全球化进程的加快，传统的科层制管理难以应对后工业时代出现的种种社会问题，公共管理服务领域在公平、质量、效益等各个方面遭到质疑。教育内外部环境日益复杂化，教育活动的不确定性、不可预测性不断提高，这些变化对学校尤其是校长在处理复杂事态方面的综合能力要求越来越高，传统的教育行政管理体制已经不适应当前教育改革和发展的实际需要，无论是政府教育管理职能的转变，还是现代学校制度的建设，在当前都无法回避去行政化这一改革命题。本文所确定的去行政化涵义主要是针对公共教育领域里形成的官僚科层制政府对学校管理和教育实践活动干预过多，以及服务单一化、僵硬化等弊端而提出的改革目标，目的在于削弱教育行政过程中的权力性、强制性等要素，突出教育行政部门对学校的专业技术指导能力。
我国的教育改革已进入深水区，改革的焦点主要集中在制度变革上，而制度变革的核心是如何对政府与学校之间的权利、责任和义务进行重新调整和分配。为此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)明确提出要建设现代学校制度，构建政校分开、管办分离的新型政府与学校之间的关系，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。本文就此政策议题，以中小学教师人事管理中存在的行政化现象及去行政化实践探索作为问题焦点，重点分析和探讨去行政化对推动现代学校制度建设的重要性。为此，2010年下半年和2011年上半年，笔者以“转变政府教育管理职能”、“建设现代学校制度”、“中小学教师人事管理改革”等内容为主题，对参加国家教育行政学院培训班的全国地市教育局长、示范中学校长以及全国县市教育局长分别进行了与本专题内容相关的问卷调查。其中，分别有67位地市教育局长、46位示范中学校长以及80位县市教育局长参与了问卷调查。调查结果表明，当前我国教育行政主管部门从对校长、教师的选聘到学校用人制度均有较多的行政干预，不仅降低了师资专业化水平，也制约着现代学校制度建设的实际进程。因此，去行政化不仅局限于高校内，基础教育领域内同样迫切需要去行政化。
一、教育行政化的主要表现：以中小学教师人事管理为例
1.教育人事管理行政化表现之一：仍以任命制为主选拔校长
适应国家人事制度改革的要求，人事部、教育部在《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》中明确提出：“改进和完善中小学校长选拔任用制度，积极推行中小学校长聘任制。中小学校长的选拔任用要扩大民主，引入竞争机制。”调查表明，在被调查的80个县市中，占50％的地区仍采取以任命制为主选拔任用校长，仅有占29％的地区采取了聘任制。
任命制是比较典型的行政化管理模式，这种选拔方法一方面不能保证具有相应资格的人当选校长，使得选拔校长的过程成为一般行政干部交流的过程，不利于校长职业的专门化；另一方面地方教育行政部门人权与事权相脱离，教育局一些业务科室与基层学校在行政级别上出现“倒挂”现象，加大了教育行政和业务部门对学校进行有效管理的难度。
2.教师人事管理行政化表现之二：由多部门协调选聘教师
相比结构性短缺问题更突出的是中小学教师整体素质不高，造成这一局面有多方面因素，但从目前来看，由于教师准入缺乏法律依据，由多部门协调选聘教师的行政化管理模式降低了教师职业的专业性。
长期以来，我国教师队伍是按照“将教师等同于国家干部”的思路来培养，从而忽视了其专业性，而“其中最主要的障碍在于对教师专业的性质与内涵还没有建立起一套大家认同的严密体系。”[2]因此，适应事业单位人事管理，地方教育主管部门采取了多部门协调选聘教师的办法。这一办法在目前的教育管理体制下具有“双刃剑”的作用：一方面由多部门协调选聘起到了权力的相互制约和平衡作用，以防权力过于集中到某一部门；而另一方面，教师职业是“以作为教育者的使命感和深厚的教育热情为基础的，而且具有广泛的教育涵养，能够深入理解学习能力、教育理念和方法以及人的成长和发育规律，具有出色的教育艺术等综合素质和能力，具有高度专业化的职业。”[3]面对这样一个既要求具有较高专业水准，又要求具有较高责任感的专业群体，有必要由专门的机构对教师进行认证、选聘和考核。采取多个部门选聘教师的做法，难免运用一般行政原理，加大了横向行政部门干预教育的随意性，从而降低了教师这一职业的专业性，这必然很难从入口处把好教师队伍素质关。
调查表明，在被调查的80个县市中，在选聘教师权上，由教育部门直接选聘的地区只有15个地区，仅占18.8％，而由人社部直接选聘的则有22个地区，占到了27.5％。另外，约一半地区采取教育部门协同人社部、组织部等其他部门共同选聘的方式。在具体操作中，各部门选聘教师的权力分配也有所不同，如有的地区是教育部门牵头，由教育、人社、财政、编办联合组织选聘；而有的地区则是由人社、组织部门直接控制，教育部门没有实际的选聘权，只能按人社部、组织部制订的计划参与实施选聘工作。
3.教师人事管理行政化表现之三：学校用人制度上行政干预过多
简政放权，进一步扩大学校办学自主权，这是伴随政府职能转变、构建现代学校制度而提出的教育改革方向。根据我国现行法律法规的规定，教育行政部门事先具备了有关对学校人、财、物的管理权利；而学校作为法人单位，必然希望能够自主、自律地按照各校的办学传统和理念进行改革，然而却因各个学校基本上不具备有关作为组织条件的人、财、物等方面的决定权，而必须依赖教育行政部门的管理和指导，这就构成了现实中教育行政和学校管理之间既限制又依赖的矛盾关系，这一矛盾关系也成为制约现代学校制度建设的主要因素之一。
调查表明，在编制数额范围内，予以学校一定的依法自主聘任教师权方面落实得比较好的，地市占37.3％，县市仅占16.3％；而在以工资总额承包为前提下，予以学校一定的依法任免校内中层干部权方面落实得比较好的，地市占41.8％，县市仅占37.5％。从区域来看，在用人制度上放权于学校方面，地市教育行政部门稍好于县市教育行政部门(见表1)。
对48名示范中学校长进行的专题调查结果表明，占85.4％的校长认为，教育行政部门在学校用人制度上的行政干预过多，在影响学校办学自主权的他律性因素排序中占第一位，占第二位的是经费使用权，占第三位的是对学校正常教学过程的行政干预。另外，64.2％的地市教育局长、71.3％的县市教育局长、60.4％的示范中学校长认为行政干预过多、过细，学校缺乏自身规划发展能力和自我管理保障机制，这些都不利于现代学校制度的建设(见表2)。
4.教师人事管理行政化表现之四：教师评价以校长个人因素为主导，缺乏民主监督
教师评价是一个世界性的难题，加上我国区域、城乡、校际以及学科之间教育差距比较大，尤其在那些点多面广、校点多、实行双语的地区，因各校间情况差异比较大，要采取统一的评价标准难度非常大，当前地方主要采取以学校为主实施教师评价。实施以学校为主的教师评价必须要有民主监督、社会参与的过程，否则将无法避免校长负责制下校长个人因素的随意性和主观性。调查表明，70.6％的地市教育局长、64.6％的示范中学校长和92.5％的县市教育局长认为，目前社会和家长参与学校的力度很不够，教师评价主要取决于校长的个人素养及办学行为。
二、教育去行政化的实践探索：以中小学校长职级制改革为例
一直以来，我国将学校视为教育行政的一个机构，中小学校长也具有行政级别。具有行政级别的校长忙于行政事务，很多时候无法将主要精力放在学校教育教学改革上来，也无法关注教师专业化发展的诉求，尤其容易忽视教师的主观能动性，造成教师从事教育改革的职业权利与职业能力严重缺乏，“教师的不支持与不适应使教育改革只能得到有限的、支离破碎的执行，使教育改革形式上变化较多，实际进步很小。”[4]
以国家人事部关于事业单位人事制度改革实行“脱钩、分类、放权、搞活”的总体思路为指导，近年来，国家在上海市、中山市以及潍坊市等地区试点运行了中小学校长职级制改革。实践表明，中小学校长职级制改革是教育体制改革的一个方向，把校长职位与其原来的行政级别脱离，通过选聘、考核建立起新的一套校长职级系列，目的在于减少学校教育中不必要的行政干预，培养专门家(即教育家)办学的氛围，这项改革可以看作是当前我国教育去行政化主要的实践探索。
同国内其他地区一样，山东省潍坊市在推进素质教育改革的过程中认识到教育家办学的重要性。该市从2004年起就推行校长职级制改革，从最初取消校长的行政级别到实行校长职级制、任期制，确保让懂教育的人来办教育，基本上阻断了传统的行政官员担任中小学校长的路径。到2010年，该市成为国家试点的校长职级制改革单位。目前，该市正通过采取后备人才制、校长遴选制、校长职级制、校长薪酬制、校长任期制、校长与教育主管部门交流任职制、县市区教育局长任职资格制等一系列配套改革措施继续完善该项改革。
与传统的校长任命制相比，实行校长职级制管理具有以下几方面优势：一是校长的选拔、考核以及调配归口于教育行政部门管理，减少了横向部门之间的行政干预，实行公开遴选制，为教育家办学提供了制度保障；二是减少了校长过于繁琐的行政事务，增加了投入于教育教学活动的时间和精力，有助于校长职业化，为培养教育家办学创设了平台；三是增强了学校办学活力和创新意识，有助于创新型人才的培养(见表3)。
不过，在现阶段，中小学校长职级制改革进展并不顺利。调查表明，在所有被调查的地市、县市共计147个地区中，只有5个地区开始探索校长职级制改革，仅占3.4％。该项改革进展不力有多方面原因，目前最主要的原因有：一是校长任命权不在地方教育局，即使教育行政主管部门有实施职级制改革的主观愿望，但很难付诸实施。二是实施校长职级制，必须要有比带有行政级别更具吸引力的改革条件。如潍坊实施职级制改革，是通过采取与校长职级制改革相适应的薪酬制和任期制等配套改革环节予以保障(如特级校长可以65岁退休，优秀校长可以60岁退休，一届校长任期为4年，优秀校长可以连任两期等)，这需要地方政府的大力支持，不是单靠教育行政部门能够实现的。
三、教育去行政化改革与现代学校制度建设的具体路径
从现代学校制度建设的国际经验来看，构建现代学校制度主要受制于三方面要素：(1)保障学校自主性的外部保障机制——教育行政机关向学校下放包括人事、预算和“学校管理规则”在内的管理权限；(2)学校办学自主权的内部保障机制——学校内部组织的重建和学校管理者能力的提升；(3)保障教育的公共性——实行社会参与，促进教育管理民主化。[5]借鉴现代学校制度建设三要素，结合国情，建议我国今后主要通过以下三方面进行教育去行政化改革和推进现代学校制度建设。
1.放宽行政管理权限，实行简政放权，进一步扩大学校办学自主权
第一，进一步加大试点推广校长职级制改革的力度，保障校长职业的专业化水平。实行校长职级制改革，对于加快实现中小学等事业单位与机关行政级别脱钩，建立适应中小学特点和符合校长成长规律的管理体制而言具有重要的现实意义，不仅保障了教育主管部门的事权与人权的相对统一，也是教育行政机关向学校教育机关适当放权的重要探索，有利于教育家的培养。实践表明，通过取消校长行政级别的改革举措不但没有影响教育质量(潍坊市连续十年其高考升学率稳居全省第一)，反而唤起了校长和教师的改革主动性和积极性，一些年轻的教育家型的校长正在实践中脱颖而出。
第二，放宽管理权限，实行简政放权。构建服务型政府的前提是要实行简政放权，也就是需要中央教育行政机关向地方教育行政机关放权、教育行政机关向学校教育机关放权。首先，实行由中央教育行政机关向地方教育行政机关下放权限。以教师编制为例，目前，结构性缺编问题比较突出，解决好这个问题，就有必要重新研究和制订国家中小学教师编制标准，国家适当增设一定的弹性编制给地方。增设弹性编制的前提需要中央向地方下放人事权力，给地方一定的弹性编制空间，从而可以发挥地方的积极性，能够因地制宜地解决结构性缺编的问题。有了一定的弹性编制，既可保障每校每年都有一定比例教师能够脱岗培训，又能保障教师有效流动，同时也有效解决代课教师的问题。实践表明，目前一些地方已经具备解决教师结构性缺编问题的主动性和相应能力。如山东省寿光市通过“政府出资，教育局招聘，学校用人”的灵活机制，采取了“动态编制”办法有效解决了高中教师缺编的问题。[6]其次，实行由教育行政机关向学校教育机关下放权限。在管理学中，自主权包括财权、人权、物权和事权，因此，在确保让懂教育的人来办教育的基础上，将适当的人事权、公用经费使用权转交给学校。
第三，不能以教育去行政化取代必要的行政干预。教育行政与学校管理之间的关系是相互联系、密不可分的。首先，教育行政组织与学校教育组织之间的一般关系应是宏观指导与微观实施的关系、一般指导与具体执行的关系。“教育行政机关制定的方针政策，归根结底要通过学校教育过程来体现并得到检验，而学校的行政管理过程也不能游离于国家之外，成为一种孤立的管理。”[7]实行由中央教育行政机关向地方教育行政机关下放权限，必须是以国家承担起宏观指导和整体规划全国教育改革和发展目标为前提，而且在面对复杂环境条件时，国家有责任加大对地方教育行政机构的行政干预。实行由教育行政机关向学校教育机关下放权限也必须具备相应的前提条件，如校长可以有权聘用教师，但必须要事先向教育行政主管部门申报，得到正式的审批认可才能聘用。同理，学校预算以及经费的使用等都必须事先向教育行政主管部门进行申报。
2.加强学校内部治理和领导力建设，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，促进学校的自律性、自主性改革
调查表明，目前多数学校面临缺乏自身战略发展规划能力、学校领导力欠缺等实际问题。针对上述问题，首先，需要国家层面从教师职业化和专业化建设的重要性出发，重新明确中小学教师尤其是义务教育阶段教师的身份和地位，通过加强教师资格、校长资格的认定，逐步减少教师选聘过程中不必要的行政干预，真正实现从源头上把关教师队伍的整体素质。其次，加强教职工代表大会制度，改进和完善学校中层管理组织，进一步加强学校自身发展规划和内部治理能力。第三，加强学校管理领导力专题培训以及内部组织建设，增强校长以及学校中层管理的组织协调能力。只有学校有了自律性、自主性改革的意识和相应的能力水平，才能推进现代学校制度，才能真正落实教育的公平和质量提升。
3.加强社会参与学校管理制度建设，促进学校管理民主化进程，保障教育的公共性
政府、学校、家庭、社会是教育的核心利益相关者，从教育的公共性考虑，教育利益者彼此间需要平等对话，但在科层制管理体制下，学校往往只对上负责，忽视了家长、社会对学校教育的知情权、参与权和决策权。在教育需求多元、民主理念日益深入的今天，社会对教育的关注度越来越高，这也正集中体现了教育相关者的利益诉求。面对来自社会的压力，一方面需要对教育行政过程实行问责制，实行信息公开，以取得社会对教育的信赖；另一方面需要加强管理的民主化进程，鼓励家长、社会以及社区居民参与学校管理过程。而且社会参与不能仅停留于重大教育改革决策过程，而是从制度建设的视野加以推进。
仍以教师人事管理为例，由社会(如第三方评价)、家长和学生参与教师评价，既可以发挥社会、家长的民主监督作用，同时在一定程度上弥补了校长负责制的不足，避免校长的专权，可形成校长负责制与民主参与制度之间相互制约、相互协作的良性机制。目前，我国一些地区已先行在社会参与学校管理制度建设方面进行了有效的实践探索，如南京市的校务委员会制度、成都市青羊区的中小学民主管理委员会制度、宁波市海曙区的教育议事会制度等等，这些地区的改革经验为促进学校管理民主化进程提供了很好的经验。不过，社会参与学校管理是需要一定的必要条件的，如合理的民主参与制度、参与者的民主议事水平以及学校管理者的办学理念等。这里特别要指出的是，在缺乏明确理念的前提下提倡社会参与，不但容易带来妨碍正常教育教学活动的嫌疑，而且也关系到公共教育质量的问题。因此，在实行社会参与的过程中，一定要考虑到教育的公共性与私有性之间的关系，采取谨慎态度推进学校管理的民主化进程。
(本文系国家教育科学“十一五”规划2010年度教育部重点课题“去行政化：日本教育行政地方分权改革的经验与启示”(DDA100213)的部分成果。)
【参考文献】
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[4]郝德永.变革的陷阱——教育改革的误区[J].全球教育展望，2011，(10).
[5]堀内孜.教育行政と学校経営の關係構造一组織·権限·機能の検討を通じて一[J].学校経営研究、大塚学校経営研究会、平成元年(第14卷).
[6]“寿光‘动态编制’解高中教师缺编难”[N].中国教育报，2012-01-20.
[7]吴志宏.教育行政学[M].北京：人民教育出版社.2000.3，19.