两大分歧化解与行政文化概念的重新界说

      摘要：近些年来，行政文化概念界定的准确度不断提高，但在其内容和主体两方面所存在的“宽窄”分歧，仍未得到很好的解决，成为正确认识并把握行政文化概念的重要障碍，进而影响行政文化理论发展和行政文化建设。在明晰行政文化主体和行政文化内容后，统筹其它相关的概念要素，可以对狭义的即通常意义上的行政文化概念界说如下：行政文化是行政机关和行政工作者，在行政活动过程中形成的文化形态，主要包括行政心理、行政意识和行政行为方式等内容，从属于政治文化。 
    关键词：行政文化内容；行政文化主体；概念界说 
    Abstract: In recent years, Administrative culture’s concept has been defined more correctly. Whereas , we haven’t obtained well consensus about content and player of administrative culture .It brings about main obstacles to know and grasps administrative culture’s concept accordingly, holding back the development of administrative culture’s theory and the construction of administrative culture’s undertaking as well. This paper talks about the two major differences and gives guide simultaneously. On the above, the concept of administrative culture is redefined after introducing content and player of administrative culture clearly. Responding to the requirement of administrative system’s reform, we also put forward the development goal of China characteristic socialism administrative service culture. 
    Keywords: Administrative culture content ，Administrative culture player ， Definition of administrative culture 
    作者简介：马先标，南开大学周恩来政府管理学院博士后、副教授，中国行政文化委员会理事，陕西省改革发展研究会专家组成员，副秘书长（学术）。Ma210983511@163.com
    一、正确看待行政文化内容“宽窄”的认识分歧 
    行政文化内容过宽或过窄，都会妨碍行政文化理论和实践的健康发展。因而，要在正确认识当前行政文化内容“宽窄”分歧的基础上，确立有利于行政文化内容适度化的基本原则。 
    （一）避免行政文化内容泛化的解读观渐占主导 
    一些研究者在梳理代表性的行政文化概念后指出：将行政文化内容扩大到物质、制度、精神层面，导致概念过于泛化，既与美国政治学者阿尔蒙德狭义的政治文化视角相违背，也不利于行政文化学科的专业化发展。这种观点有一定道理，而且《辞海》对政治文化的界定也承袭了阿尔蒙德的解读范式，即“政治文化是社会继承和历史传递下来的关于政府和政治行为模式在社会成员心理反映的积累，包括政治认知、政治情感、政治信念、政治态度和政治价值观。”既然行政文化从属于政治文化，那么，其内容就可相应地归集为狭义文化的层面。笔者赞同行政文化的内容不宜过度宽泛的论见，尤其应尽量避免涵盖物质层面的要素。 
    （二）对行政文化内容的狭义化界定中仍存诸多不足 
    的确，研究者已竭力遏制行政文化包含物质性元素而导致的宽泛化理论缺陷。然而问题在于，迄今为止所给出的狭义行政文化的阐述，仍然存在显著的不足，影响行政文化概念的精准性先进性。表现在： 
    1. 对狭义行政文化内容的“适度”规模确定不够准确 
    突出表现在：仅将行政文化定位在行政心理层面或行政观念层 
    面，[1]甚至仅限于行政意识形态层面，造成文化内容过度贫乏；或虽排除物质性行政文化组分，但将行政机构纳入行政文化领域；其三，对行政风俗或行政行为方式是否纳入行政文化，态度摇摆不定。 
    实际上，从“文化”与“行政”对接的视角来看，行政心理和行政观念共同构成行政文化的精神领域，应同时保留，而不宜只取其一；其次，行政意识形态只是行政意识的系统化的高级组分，初级行政心理同样是行政文化的精神范畴、意识范畴而不可或缺；另一方面，由于行政机构仍然是一种物质性的文化载体，因而，这种狭义化界定还是保留了行政文化的“物质元素痕迹”，造成“去物质化”不彻底；再者，行政风俗或行政行为方式，其本质体现为一种制度性安排，对其是否纳入行政文化，要从无形的制度安排特性出发决定其取舍。 
    2. 构成“狭义内容”的要素排列杂乱无章 
    如将狭义的行政文化要素排列为“行政文化是由行政意识、行政价值与行政心理三个层面按其内在逻辑规定性所进行的整体组合。”[2]实际上，行政价值观作为一种观念可纳入精神层面的行政文化，而不是行政价值。当然，从文化学者对精神文化的两个子层次细分来看，[3]行政价值观是相对于行政意识、行政心理的下位概念，不宜并列。 
    再如，“将行政文化划分为心理层面与思想层面两类, 其中前者主要包括行政态度、行政习惯、行政传统等, 后者包括行政价值、行政意识、行政信念等。”[4]行政态度归属行政心理无可厚非，但是，行政习惯是一种非理性的行政意识，[5]内含于行政意识领域，而不宜纳入心理层面。再者，行政传统是否能简单地列入行政心理领域，值得商榷。至于对思想层面，即思想观念层面的要素罗列，由于信念是意识体系中的一种表现形式，[6]因而，行政信念是行政意识的下位概念，而不宜与行政意识并列。 
    之所以出现上述要素杂乱无章的排列，与对相关概念含义的把握不当，有很大的关联。 
    (三)合理界定行政文化内容应把握的基本原则 
    针对现有的行政文化内容界定中所出现的不足，尚需把握如下基本原则，促进内容的合理性精准性界定。 
    1.把握文化心理和文化观念的要义 
    需要指出，西方心理学派对心理有不同的理解，但是，从心理的本质是客观世界在人脑中的主观映象的阐述，以及意识是人的心理发展的最高水平来看，与行政文化内容相关的心理元素主要包括情感、态度、动机、意志等。 
    而从辩证唯物主义的理性意识观出发，高度自觉的、理智化的、逻辑化的行政意识活动，可催生出行政文化观念乃至行政文化理论。 
    2.应将行政体制与行政制度区别开来 
    新制度理论认为，机构是一种有形的制度安排，机构职能则体现为一种无形的制度安排，行政体制可以认为是由行政机构体（有形的制度安排）和围绕机构职能发挥的无形的制度而构成，这就与一般意义上的无形的行政制度区别开来。就此而言，既然行政体制中的行政机构具有物质性，那么，行政文化在“去物质性”的狭义化界定过程中，不宜再将行政机构、行政机关或行政组织纳入其内容中。与行政机构职能相关的行政制度，因与机构紧密地连接为有机联系的整体，也不宜纳入行政文化范畴。总括而言，行政体制与狭义的行政文化并列而存在。 
    3.关于行政行为方式是否纳入行政文化内容的问题 
    文化论域内，行政行为方式中的无形的制度规范，因不属于一般意义上的行政体制，可纳入狭义的行政文化范畴加以发展；对其物质性标识，也可纳入。之所以如此，理由是：尽管我们需将物质性的元素尽可能地从过度臃肿的行政文化内容中剔除出去，以与政治文化的国际化界定模式相容，但是企业文化内容中往往包含企业组织的物质性标识，因而，行政文化的内容中保留某个物质性元素也未尝不可；再者，无论观照文化的二分、三分还是四分模式，一般意义上的行政行为方式，都基本不在行政物质文化、行政制度文化的势力范围，所以将其纳入狭义的行政文化领域加以建设，具有必要性，也不影响相关学科理论的发展。 
    还需指出，“ 百里不同风，千里不同俗”，由此孕育了丰富多彩的中国民风民俗，在行政活动中，区域、民族地区的不同特征，也会使行政行为方式带有民族特色地方特色，从而表现为行政风俗习惯。 
    二、正确看待行政文化主体的“宽窄”分歧 
    （一）从理论创造与实践两个向度理解行政文化主体 
    对行政文化主体目前主要存在两类解释：有些专家认为是社会大众，而另一些观点多认为应归集为行政人员，以避免主体泛化。 
    实际上，需要进一步细分行政文化理论创造主体和行政文化实践主体，以全面认清上述两种主体界定，化解不必要的分歧。 
    谁是行政文化的实践主体？作为行政活动领域的文化形态，行政文化实践主体无疑是行政工作人员，对此不应有过多争论。这里的行政工作人员有特定含义，主要包括政府官员和公务人员。如把社会大众也纳入行政文化实践主体，的确有导致实践主体泛化的趋向，从而影响行政文化概念的精准性。 
    但是，如从行政文化的理论创造主体来看，答案未必如此。比如，除了行政工作人员外，普通公众也在行政服务的互动实践中，通过评价行政文化制度、监督行政行为方式等，影响了行政文化理论的构建，因而，社会公众也是广义的行政文化理论创造主体的一部分。另外，特别需要强调的是，非行政机构从事行政文化的研究者，对构建行政文化理论作出显著贡献，而应纳入行政文化理论创造主体中，新近成立的中国行政文化委员会的成员，有诸多来自高校科研院所的专家学者，他们就属于这类主体。 
    如此看来，当我们界说或探讨行政文化主体时，要从理论创造主体和实践主体两个向度来认识问题，以免简单地认为社会公众纳入行政文化主体，就是主体泛化的绝对化倾向。 
    当然，有些专家曾经将社会公众等参与行政文化发展的现象，视为行政系统外的环境主体的行政文化，而行政系统内工作人员的行政文化是行政主体的行政文化，两者构成完整的行政文化。[7]这种解读模式，使行政文化主体分解为行政主体和环境主体，也有积极意义。 
    （二）组织、机构、机关与工作人员等主体间的关系 
    除了行政工作人员外，学业两界也出现将行政组织、行政机构和行政机关等作为行政文化主体的表述。它们能否作为行政文化主体？与行政工作人员之间的关系如何？对此需辨明，以利于破解理论困惑，更精准地把握行政文化主体乃至行政文化概念。 
    1.行政组织是行政文化主体的另一种表述形式 
    从文化是人（或人类）创造的文化观出发，行政组织似乎不 
    宜作为行政文化创造主体。然而，当我们透观组织的含义后，这种认识可能要发生改变。理由是：无论是公共管理界还是企业管理界，都一致认为，组织中存在由共同目标、权责明确的若干人所构成的集合，因而，说行政组织创造行政文化，是从群体、集体视角出发所进行的一种表述方式，并不违反文化创造观的基本逻辑。非但如此，行政组织也作为集合层面的行政活动群体，实践行政文化，从而成为行政文化实践主体。正是在这个意义上，我们说行政组织是行政文化主体的另一种表述形式，与行政工作人员作为行政文化主体的理解范式一起，共同丰富了行政文化主体的理论解读。 
    2.对行政机构、机关是否可作为行政文化主体的认识 
    行政机构、机关可作为行政文化主体吗？这个问题比较复杂， 
    还不能给予完全肯定的回答。 
    之所以如此，一方面，学业两界通常将行政组织与行政机构混同使用，这从权威的辞典、经典教科书的相关阐述中得到体现。如“广义行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中有行政性职能的机构。狭义行政组织，则专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。”辞海中对“行政组织”界定如下：泛指实现国家行政管理目标和任务，行使国家行政职能的行政机构系统。再比如，“行政机关，就是狭义的政府，是掌握行政管理权力的国家机构。”[8]显然，对行政组织内涵外延的界说中，核心词既有机关也有机构，对行政机关，则将其视为具有行政职能的国家机构。依此理路，行政机构、行政机关与行政组织成了同义语，因而，在这个意义上，三者都可以被称为行政文化的主体。 
    不过另一方面，有专家却强调了公共组织与公共机构的差异性，即“公共组织包括人员、机构、法律制度等要素，但以人为核心，机构设置则承载组织权力，公共组织通过一定的机构体现出来。”[9]此时组织的外延大于机构，相应地，作为公共组织重要组分的行政组织包含行政机构。在此情境下，行政机构似乎作为组织的物质载体而体现，其是否可以表述为行政文化的主体，还不明朗。 
    三、明晰行政文化主体和内容以重新界说行政文化概念 
    行政文化主体和行政文化内容“宽窄”失当，长期阻碍了行政文化概念的合理界定乃至行政文化理论发展。基于上述对行政文化主体、行政文化内容的评析与认识，现在明晰两者的要义，并重新界说行政文化概念。 
    （一）行政文化主体 
    从理论创造和实践向度出发，行政文化的实践主体是行政工作人员和行政组织（行政机关、行政机构），他们与非行政组织的行政文化研究工作者以及其他社会公众一道，共同创造适合本民族本国的行政文化，甚至也共同创造适合本区域的地方行政文化，乃至本组织领域的部门性行政文化。从行政主体是单个成员还是集合层面的群体视角，应充分重视，而不能忽略单个行政工作人员对行政文化发展的个性化贡献。 
    （二）行政文化内容 
    内容是构成事物要素的总和，行政文化内容在要素构成上呈现为多层次结构。两层级结构维度，狭义的行政文化，即我们应该体认把握的通常意义上的行政文化，其内容集中在行政心理、行政意识及行政行为方式三板块，此为其第一层级结构。在行政文化三板块中，每一板块又涵盖若干二级元素，构成行政文化的第二层级结构：即行政行为方式包括行政礼仪、行政行为标识等；行政心理主要包括行政态度、行政情感、行政意志、行政信仰等；借鉴社会意识的二分模式，作为社会意识、政治意识在行政领域的具体表现，行政意识由行政意识形态和行政非意识形态组成。 
    有必要进一步展明行政意识的具体要素，即行政意识形态主要包括行政法律理论、行政哲学、行政艺术、行政道德等内容, 我们通常所说的行政价值观、行政权利观、行政职业道德，都可纳入其范畴中；而行政非意识形态包括与行政文化活动相关的自然科学、语言等。 
    （三）行政文化概念的新界说 
    在明晰了行政文化主体和行政文化内容后，统筹其它相关的概念要素，对狭义的即通常意义上的行政文化概念界说如下：行政文化主要是行政机关与行政工作者，在行政活动过程中形成的文化形态，主要包括行政心理、行政意识及行政行为方式等内容，从属于政治文化。 
    这里的行政活动，主要指行政机关与行政工作者管理国家事务、社会公共事务，以及行政机关内部事务的活动。这里的行政工作者，在行政文化理论创造领域，还包括非行政机关的行政文化研究工作者，为便于分析问题和建设行政文化，有时也可将参予行政文化活动的公众纳入其中。 
    需要指出，狭义的行政文化概念对行政文化发展有相当的义理性、必要性。但是，当我们面对广义的政治文化、社会文化乃至整个文化背景时，为便于比较研究和促进概念的灵活适用性，需要保留行政文化涵盖物质、制度和精神三层面的广义解读模式。在这个广义的理解范式下，狭义的行政文化的从属关系出现了变化，即既属于政治文化，也属于广义的行政文化，从而赋予其在“条块”方面的双重归属特征。 
    四、建设服务型行政文化以回应行政体制改革诉求 
    概念是阐述理论和发展理论的基本工具，也是理论内核建构的基本粒子和重要的方法论，行政文化领域的逻辑亦然。就此而言，促进行政文化概念界定的逐步科学化过程，也是一个促进行政文化理论先进适用，更好地指导行政文化实践的过程。当然，随着行政文化实践活动的展开和深入，行政文化概念的内容要素也会有所变化，相应的理论内容则不断丰富。这种双向互动，无疑有利于将行政文化理论与行政文化实践活动推进到更加协调的发展境界。 
    这就自然地推演出一个命题：当前和今后一段时期，行政文化的发展目标是什么？党的十八届三中全会明确指出，“建设社会主义强国，增强国家文化软实力，必须坚持社会主义先进文化前进方向，坚持中国特色社会主义文化发展道路……。” [10] 
    这就清楚地表明，在中国特色社会主义文化发展的旗帜下，行政文化发展总目标应该是“中国特色社会主义行政文化”,它既是中国特色社会主义政治发展的内在要求，也是中国特色社会主义文化建设的重要内容。[11] 
    那么，行政文化发展的具体目标是什么？这与行政体制及其改革相关联。行政体制是国家体制的重要组成部分，包括行政权力结构、行政管理制度、行政手段方式等，这些方面又是由行政理念、行政思想决定的。显然，这里的行政理念、行政思想，就是精神层面的行政文化的重要组分。因而，要深化行政体制改革，难以绕开决定其改革进貌的行政文化建设问题。[12]既然行政体制改革的目标是努力建设服务型政府，行政文化的建设目标也就具体表现为服务型行政文化，这是行政文化对行政体制改革战略性诉求的积极回应。行政文化的变革对行政体制改革也具有推动作用，甚至在某种层面上表现 
    为先导性的深层的引领推动。这主要是因为，观念创新往往是一切创新的先导，思想变革也常常成为一切社会变革的前提。先行一步的行政文化，对行政体制的改革起到引领和推动作用。 
    无疑，努力建设中国特色社会主义服务型行政文化，将为有效推动行政体制改革，培育造就高素质行政工作人员，建设服务型政府，进而让社会公众享受更多更好的行政服务，提供深层持久的动力。 
    [参考文献] 
     [1]陈世香：《公共行政文化及其影响的系统分析》[J]，《探索》2004年第4期。 
     [2]那金华：《论行政文化对行政系统运行的影响》[J]，《云南社会科学》1999年第4期。 
    [3]张岱年、方克立：《中国文化概论》[M]，北京师范大学出版社2004年第2版，第4页。 
    [4]颜庆垚：《当代行政文化研究的内涵、类型与构成要素》[J]，《决策与信息》2008年第10期。 
    [5]萧前、李秀林、汪永祥：《辩证唯物主义原理》[M]，北京师范大学出版社2012年第1版，第85-86页。 
    [6]肖前、黄楠森、陈晏清：《马克思主义哲学原理》[M]，中国人民大学出版社，1994年第1版，第118页。 
    [7]吕元礼：《行政文化概念浅析》[J]，《深圳大学学报》（人文社会科学版），1996年第2期。 
    [8]朱光磊：《现代政府理论》[M]，高等教育出版社年2006年第1版，第5页。 
    [9]陈振明：《公共管理学》[M]，中国人民大学出版社2003年第2版，第44-45页。 
    [10]《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编》[M]，人民出版社2013年11月第1版，第58页。 
    [11]魏礼群：《行政体制改革论》[M]，人民出版社2013年第1版，第491-493页。 
    [12]参见魏礼群：《行政体制改革论》[M]，人民出版社2013年第1版，第3页、第492页。根据书中相关章节内容的主旨，和本论文对行政文化概念的重新界说，作者进行了适当整理和引申，以揭示行政文化建设与行政体制改革的互动关系、层级关系。