领导在政治体制改革情境中的角色探讨

   【作者简介】束赟，复旦大学国际关系与公共事务学院政治学系政治学理论博士研究生，研究方向为比较政治学、政治思想史
    管理学者约翰·科特曾经指出，管理是用于应对复杂性的，而领导则是应对变革的。随着我国政治体制改革的不断推进，如何在变革情境中进行有效的领导已成为领导科学研究的一个重要问题。在政治体制改革情境中的领导行为不仅要适应不断变化的形势，而且要能引领形势的发展，把握变革的方向。因此，在我国，必须建构新型的领导观念，引领政治体制改革。
    一、政治体制改革中的领导情境变化
    领导在政治体制改革中能够有效发挥作用的必要条件是对当下政治体制改革中的情境变化有所把握。复杂的环境和形势呼唤新型领导方式，而新的领导形式又是建立在对复杂环境的深刻认识之上的。
    1.领导者自身的变化
    从19世纪中期持续到21世纪初，政党在不同的政治革命和改革过程中所起的关键历史作用是在民族国家中努力融合不同的制度化秩序和政治过程。但与现代民主国家其他重要方式相比，政党是唯一致力于整合和协调民主政体中各种过程和制度的角色。目前，还没有除政党之外的其他现代政治制度，能在大范围的过程与制度安排中扩展自身功能，又同时试图完成系统的整合。在我国的政治体制改革中，共产党处于领导核心地位，其本身也是一个不断自我改革的主体。
    在政治体制改革和民主化转型过程中，作为领导核心的政党自身的建设将起到关键作用。英格哈特针对西方政党曾经指出，世界上主要的政党大多建立在所谓的阶级斗争和经济问题占据主导地位的时代，但“后物质主义”的人们更加关注文化和生活质量问题，这一问题是成熟的政党必须面对的。同时，“后物质主义”的公众并不喜好以等级制、寡头制为特点的老式中央集权的政党结构。我国的情况虽与西方有所不同，但是新的时代对于执政党的领导也要有新的要求。
    首先，要提高领导的透明度，加强领导干部与群众的互动。党政领导干部可以借助网络传媒等资源，增强自身组织、制度与行为的透明度。在领导活动的开展过程中，建立有效的协商对话机制，从而使协商民主成为新时代党推进民主的重要平台。中国的民主是党领导下的人民民主，直接表达和参与是人民当家做主的基本民主形式，在网络使得这种民主运行获得强大技术支持的条件下，党在网络社会中的对话和协商能力就成为党推进人民民主、提高党的执政能力的关键。党与社会的协商对话使得党与社会形成了良好的互动，可以整合社会，表达多方意见，凝聚共识。
    其次，要加强领导层内部制度完善。在领导干部内部进行协商对话，通过协商对话方式来深化党组织内部的民主运行，加强党组织内部的监督与认同。党政领导在做出决策之时，要能更多地吸收凝聚各方面的意见和建议。任何政党执政都必须通过凝聚和表达社会意志来实现，中国共产党执政也必然如此。
    再次，领导者要能平衡各方面的问题，在本质上实现人民当家做主。在当今社会利益、阶级、民族、宗教等各有不同的情况下，平衡各种社会力量的关系，创造有机的社会和政治共同体，是现代宪法和民主制度的使命，也是执政党执政的核心任务。
    2.领导对象的变化
    首先，人民群众多层次、多方面的需求不断产生。随着经济的快速发展，我国的社会分层日趋明显，领导者必须善于平衡各方面利益，不断与人民群众“商谈”。在现代世界各国的政治体制改革中的一个显著特征是“商谈性”，在第三波民主化中，即使是来自上层的改革，公民社会也扮演着一个重要的角色。
    其次，民众对领导的监督力度不断强化。以第三波民主化退潮为例，政治改革失败的国家包括以世界银行的善治衡量标准来看，共主要特点就是民众对领导的监督力度过小。可以说，当前绝大多数的民主国家仍处于严重的危险之中，治理腐败效果不佳。此外，这些国家的政府公务员的素质和独立性给人的印象并不深刻，公共服务和政策制定与实施也不具有普遍性，行政权力被严重地滥用。为了避免类似现象在我国的发生，就要求领导对群众需求的积极回应与群众对领导的监督。
    再次，领导对象自治能力和自我服务能力不断发展。目前欧洲正在朝公共利益服务的方向发展，建立公共部门和私人部门合作方式的共同基础。这种服务的生产无论是就其性质还是服务对象而言，都不是简单的、有偿的供求关系的结果。今天，合作与伙伴关系的重要性远远超出了普遍利益服务的情形。在不同的解决方案之间做选择的民主被一种进程式民主所替代，这个进程就要求领导工作中最大的问题是寻求一个能够最大限度地考虑背景因素和参与者利益的过程。实际上，困难的是找到一个真正令人满意的解决办法，而不是发明几个办法，并从中做出取舍。
    3.领导环境的变化
    有效领导者的共同特质是可以在特定的情境中得以培育和塑造的，并且可以通过与特定情境因素的相互作用来增强领导行为的有效性。在政治体制改革中，注重领导环境的变化是一个前提条件。
    领导行为是久远的，但是现代政治领导方式则是与现代国家的产生密切相关的。在《经济与社会》一书中，韦伯列举了科层制产生的几项社会经济前提：货币经济的发展；行政管理任务数量上的发展；行政管理强度、质的扩大、内在的发展；科层制的纯技术优势，最经济的方式；权力的集中化；相对拉平了的经济社会差异。目前，我国的状况一方面是适用于科层制的环境日趋明显，另一方面则是一些新的领导环境的产生，其中最重要的就是网络社会的形成和发展。
    网络对当今社会关系的重构是深刻的。中国的网络化建设是飞速的，这对领导对象的影响是剧烈的，是中国政治体制改革中领导者必须注意的状况。在互联网上，不管是谁，大家都可以以符号形式出现，没有领导也没有上级，谁也没有特权。同时，网络具有的虚拟性、间接性和隐蔽性等特点使得大家都处在平等地位，每个网民都有可能成为中心，因此，人与人之间的联系和交往趋于平等，个体的平等意识和权利意识在网络中不断得到加强。网络社会打破了既有的权力结构和权威模式，任何个人和组织都可能利用网络所弥漫的各种情绪和氛围来塑造自己，从而成为某种权威力量或意见领袖，并由此聚集大批的网民与网络力量。在网络社会，信息的传播带来个体时间感与空间感的虚化，带来个体与社会的疏离，进而引起社会认同难度增加。
    二、领导在政治体制改革中的角色探讨
    1.引领内在价值观的变革
    无论是在企业管理还是在政治改革中，变革型领导强调的都是领导者和追随者之间的相互影响、相互作用过程。1980年，Bass给出了变革型领导的定义：“变革型领导通过让员工意识到所承担任务的重要意义，激发下属的高层次需要，建立互相信任的氛围，促使下属为了组织的利益牺牲自己的利益，并达到超过原定期望的结果。”这种定义同样适用于政治体制改革中的领导。
    在我国政治体制改革中，领导的角色首先是要能引领内在价值观的变革，也就是完成对社会认同、政治认同的建构。与以前对于城邦、民族国家甚至阶级的认同不同的是，现代的认同的特点是特异化和碎片化，比如对于同性恋、残疾人、种族、移民等的认同，这是均质化的平等的民主时代出现的现象。在均质化的时代，同是常态，而认同需要差异，因为没有实质的差异，只能寻求表面的现象。所以，在政治改革中，对领导最核心的要求是寻找真正的认同。例如，对于政治体制改革与中国的民主发展，就存在着三种关于大众对民主的偏好。第一种是大众对民主的肤浅偏好，纯粹由于民主在社会上得到普遍认同，所以大众也认为自己偏好民主，但实质上，他们对民主的偏好并没有经过理性的反思。第二种是大众对民主的工具偏好，即由于民主能够带来经济繁荣、社会福利等，所以大众才偏好民主，但实质上，他们对民主的偏好不是出于偏好民主本身，而是偏好外在于民主之物，因此，民主仅仅是一种工具性价值。而真正起作用的是第三种，即大众对民主的内在偏好，即由于民主本身是好的，所以大众才偏好民主。大众对民主的内在偏好，使大众更加强调解放性价值，解放性价值主要有四个核心特征，即平等优先于家长制，宽容优先于遵从，自主优先于权威，表达优先于安全。只有认识到政治体制改革的真正意义，认识到人民群众的内在价值需求，并且做到去伪存真，才能真正引领社会主义民主的内在价值观。
    2.引领正式制度设计与变迁
    (1)科层制下的领导
    目前对于领导科学的探讨大多数集中于科层制中的探讨。科层制作为现代合理合法统治的一种必备形式，是对非固定制度，即人情社会弊端的一种克服。在人情社会中，因为有人的因素，所以就存在非理性的因素，不可以完全用计算来解决，这是经济中最无法容忍的一种现象，叫做不可预计性。不可预计性意味着某项政务的处理成为一种最为昂贵的投机行为。在较少政务的时代，这种人情社会、人情政治是存在于欧洲的封建制度中的。但是，一旦步入现代资本主义社会，这种不经济的行政方式就显得不合时宜，因而注定将被淘汰，应运而生的则是一种现代的科层制。现代科层制从根本上想改变不经济的行政，其两个特征就是不看人办事和有可预计的规则。
    这两者都是现代文化的特征，也是市场经济的口号。科层制下的领导形式是我国政治体制改革中必须逐步建立起来的一种形式。传统社会中对于事情的处理很大一部分在于传统领导的“权”。“权”，意为权衡、判断，这是一种需要个人能力的处理政治事务的实践智慧，而其中的“权”其实也就是领导的权力。但是由于前述的个人权力的不确定性与不经济性，使得一种反其道而行的现代科层制诞生，这就要求把不确定的“权”变成一种可以完全按规则去办的任务，而要成为一项处理事情快捷、精确、明晰、持续完成任务的技术手段，最重要的就是在内外两个方面排除人的因素，“脱离人性”，“排除爱、憎和一切纯粹个人的、从根本上说一切非理性的、不可预计的感觉因素”。于是，在科层制的设想中，现代科层制因排除了人的因素而似乎能成为一个单纯的工具，又因为其效率与经济，成为现代国家的“国之利器”。“只要涉及复杂的任务，那么有偿的官僚体制的工作不仅更加精确，而且结果往往甚至比形式上无偿的名誉职务的工作更加便宜”。
    (2)治理概念下的领导
    现代国家政治体制改革中的领导的正式制度不能仅仅停留在科层制上，随着现代政治的发展，也需要吸纳运用新型的领导制度。其中最重要的是治理概念下的领导。根据罗西瑙的定义，治理就是一套具有目的性的机制，是秩序加上意向性。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是依靠合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。
    当今世界，各国共享一个地球，经济的一体化使得人类面临着一个共同的市场，相互依存的程度日益加深。日益尖锐的资源与环境问题、核武器巨大的毁坏潜力都是人类不容回避的全球性问题。也就是说，人类存在着共同利益，而且，不可忽视的是核武器的约束作用，使得在这个时代人们可以“认为”安全困境得到了某种程度的缓解，市场经济的成功，以及其“双赢”概念让人们“认为”可以通过非战争手段来解决冲突和摩擦。而因为治理是由共同的目标所支持的，所以不一定需要依靠强制力量迫使别人服从。这种治理概念下的领导是一种平衡的、合作的、多方的领导。在我国，在政府主导下，政府与社会通过多种行为体之间的协调、沟通达成共识，进而通过集体行为的方式促成多领域合作。这成为领导制度的一种新的发展趋势。
    好的民主建立在每个角色的权限清晰明确的基础上，但职能部门的模式使这一观念变成治理的每个层次都有专门的权限范围。遗憾的是，所有问题都既是全球性的，也是地方性的，任何一个问题都不能在一个治理层级上得到解决，因此未来民主的核心原则应该由治理不同层级的合作的链接构成。在治理不同层级之间合作的链接就需要变革型的领导来进行，形成一种“主动辅助性原则”。这些新的能力赋予领导新的活力。
    3.引领非固化制度的变迁
    政治体制改革是对以往沉淀下来的固化制度的一种扬弃。在改革过程中，除了对正式的制度的改革设计之外，以往的非固化的制度也在这一过程中凸显出其重要性。既有的非固化的制度既可能是改革的对象，也可能是新制度诞生的雏形。规则被用来指导个人在制度中的行为以及个人与制度的互动。这种正式的制度的确可以对行为做出预期，但是如果一个人忽略了正式规则和观察到的行为之间的差距，他就会对制度做出错误的判定，特别是在非正式规则被广泛接受并根深蒂固的时候。
    新型的领导应是引领非固化制度中的改革，除了自身的内在精神修养之外，在非固化制度中，外界影响也是重要的。在特殊主义看来，对于领导来说，最重要的一个外部环境是政治机会与经济机会之间的平衡，即究竟是获取权力容易些，还是获得财富容易些。在政治机会多于经济机会的地方，领导者就可能滥用权力来追求财富；反之，人们则倾向于运用财富去获取政治权力。第一种情况一般出现在正进行现代化的国家，第二种情况在成熟的民主政体中更为普遍。贿选当然是一种腐败行为，但在东亚，它也是根源于其文化期待的。在一个公职会给人带来很高的地位以及使人们认为其对普通人采取家长式作风是合理的社会，并且在其中人与人之间的关系仍然是“个人的”，当选举被引入这样的社会时，把任何一个人的选票看作对该候选人的个人支持不是没有道理的。随着人们越来越期待选举成为解决公共问题的一种方式，以及随着某位候选人赢得或输掉选举所涉及的利益不断推高选票的价值，正常运作的民主政治一直以来的一个轻微障碍发展成为公然的舞弊。随着这种做法的持续，它被制度化了，不是在法律上，而是在习俗上，而所有这一切与个人心理乃至个性没有什么关系，也就是说，不是因为政治人物(和选民)天生就腐败。
    在领导方面，我们更能看到有影响力的非正式隐匿的制度在起作用，这就是特殊主义，或者说是效忠主义。这种特殊主义包括领导与成员关系中的恩庇关系、赞助关系、裙带关系以及一切在正式制度看来是堕落的关系。特殊主义使得公共与私人之间出现差别，如果领导关系是由特殊关系而非正式规则主导，这就导致两个后果：一是因为对正式领导规则的赞颂，这些颂词和讨论鼓励人们遵守这些制度的要求，公共性、公正性主导的领导行为被视为善的；二是这些颂词和讨论的公然的虚伪引起人们对于实际政治领导、政府义务以及政治的冷嘲热讽。当第二种现象越来越明显，特殊主义也就被认为理所当然，并且成为获取政治权力的主要方法。如果在政治改革中，领导的特殊主义、恩庇主义继续甚至是发挥更大的作用，那么正式规则和实际的政治运作中的巨大鸿沟就会成为新型领导诞生的障碍。
    综上所述，在我国政治体制改革这一变革环境中，领导的角色也是在不断转变的，这种转变突出表现在观念、正式制度、非固化制度三个层面。其中，观念是核心，而新的领导观念的形成，还需要领导科学理论的进一步探索，以及理论与实践之间的互动。这些都是有待我们继续努力的。^