优先绩效目标：美国联邦政府绩效管理的新工具

       【作者简介】胡业飞，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生；敬乂嘉，复旦大学国际关系与公共事务学院教授
    一、引言
    绩效管理是美国公共管理领域经久不衰的主题之一。从1970年代开始，美国国会先后颁布了包括《首席财务官法》在内的9项影响财政管理的法律，以求提升政府项目的财务管理水平与整体工作效率。此外，历届联邦政府还先后探索使用了计划项目预算系统、目标管理等绩效管理方法，但效果参差不齐，都未能延续至今。1993年《政府绩效与结果法案》(简称GPRA法案)的颁布是美国联邦政府绩效管理发展的一个里程碑。它直接构建了近二十年美国联邦政府绩效管理的制度框架，确立了联邦政府绩效管理活动的具体流程。在此之后，美国联邦政府的绩效管理工作进入了稳步发展的阶段。经过克林顿两个总统任期的试点与推广，《政府绩效与结果法案》的绩效管理框架(以下简称GPRA绩效管理框架)在2000年前后正式搭建完成。在此之后，美国联邦政府开始探索怎样使用绩效管理工具来更好地完成绩效管理工作。
    在小布什的总统任期内，项目绩效评级工具(简称PART工具)在联邦政府中得到了广泛应用。PART工具的施用受益于两方面的推动力：一方面国会要求联邦政府提供更多清晰、直观的信息证明项目的绩效有效性；另一方面，总统为了向国会争取更多的预算，也要求联邦机构证明项目的有效性，在预算过程中争夺更多话语权。因此，PART工具凭借它的直观性与可操作性优势，成为了小布什执政时期的核心绩效管理工具。尽管PART工具的使用效果显著，但该工具也引发了不少争议。部分公共管理专家和一线联邦雇员认为，PART工具使政府雇员过分关注于评级得分，这不仅是一种“目标转换”，也给政府雇员加重了工作负担。奥巴马就任美国总统之后，即以此为由，宣布对联邦政府的绩效管理制度进行改革，重点使用优先绩效目标工具(Priority Goals Tool)。奥巴马政府认为，优先绩效目标工具纠正了PART工具对绩效评分的过度重视，将绩效管理的重点回归到政府绩效的发展趋势上来。2010年，《政府绩效与结果现代化法案》(简称GPRAM法案)在国会得到通过，优先绩效目标工具被写入法案，成为奥巴马政府的核心绩效工具。
    近年来，PART工具引起了中国国内学界的广泛关注，不少学者深入研究了PART工具，上海市闵行区等地还开展了PART工具的实践探索。而优先绩效目标作为PART工具的替代者，尚未在国内学界引起广泛关注。本文即以优先绩效目标工具作为研究对象，结合美国内政部的具体案例，对该工具的产生、构架、评估方法、评估流程展开研究。
    二、优先绩效目标工具
    (一)奥巴马政府的绩效管理改革与优先绩效目标工具的产生
    奥巴马就任后不久，美国联邦政府就开启了绩效管理工作的改革。奥巴马政府对PART工具的数据导向表示赞赏，要求联邦政府继续以数据为基础进行绩效管理，并宣称“在延续使用PART工具的信息收集与报告方法基础上，以不同的方式方法解读与使用信息数据”。不过，这种沿用只是为使联邦机构不因为改革感到不适，最终平稳地过渡到新的绩效管理工具上来。短暂的过渡时期结束后，奥巴马政府全盘抛弃了PART工具。在2011年各个联邦机构提交的年度绩效报告中，“项目绩效评级工具”一词已经彻底消失。奥巴马政府认为：过分地强调以PART工具为核心，是对GPRA绩效管理框架的偏离；绩效工作的改革应当回归GPRA框架，框架本身就是核心方法。同时，要将联邦政府的绩效管理重点要从项目的评级得分上拉回到项目绩效的发展趋势上来。
    在这一理念的指导下，奥巴马政府进行了联邦政府绩效管理工作的改革，改革内容为：坚持以GPRA框架的核心地位，以多层次目标绩效系统为绩效管理方法，重点使用优先绩效目标工具反应联邦项目的绩效发展趋势。
    (二)工具环境：GPRA绩效管理框架
    GPRA绩效管理框架是优先绩效目标工具的生态基础，是美国联邦政府进行绩效管理的核心框架。2010年通过的《政府绩效与结果现代化法案》进一步补充完善了GPRA框架。GPRA框架可简单总结为：联邦机构每五年编订一次机构战略计划书；以战略计划书为指导，联邦机构每年制定年度绩效计划；根据年度绩效计划的完成情况，联邦机构提交年度绩效报告。
    “战略计划”是联邦机构在绩效方面的一项长期计划。《政府绩效与结果法案》要求联邦机构对至少未来五年的绩效战略进行规划，并编制战略计划书向预算管理办公室以及国会递交，并至少每隔三年对战略计划书进行一次更新与修订。战略计划书中的内容编订要求如表1。
     
    “年度绩效计划”则是联邦机构在绩效方面的一项短期计划，具体时间跨度为一年。在功能上，“年度绩效计划”要服务于联邦机构的“战略计划”，与“战略计划”保持一致。法案要求联邦机构通过编制年度绩效计划书，对机构项目活动进行绩效规划。联邦机构的优先绩效目标必须在年度绩效计划书中得到确认。因此，年度绩效计划书是联邦机构围绕各类绩效目标开展工作的指导性计划书。年度绩效计划书的内容编订要求见表2。
    在一个财年结束之后，联邦机构还需以机构项目的具体绩效数据为基础，编订年度绩效报告并公开发布。绩效报告的核心内容是将机构的业绩指标结果与年度绩效计划所设立的执行目标进行比较，反映出机构项目的绩效情况。在小布什政府时期，联邦机构的年度绩效报告需要对参加PART工具审查的项目评级情况进行汇报。奥巴马就任总统后，PART工具的内容不再出现，取而代之的是联邦机构需要对本机构优先绩效目标的实现进展情况进行说明。年度绩效报告内容编订要求：对每一财年绩效目标执行比较成功的方面进行总结；以所涉及财政年度绩效目标的完成情况为依据，对本财年绩效计划的完成情况进行评估；解释说明哪些项目的绩效目标没能实现，内容包括绩效目标为什么没能实现、完成预定绩效目标的计划与时间表、如果设立的绩效目标不切实际或不可完成，解释原因并提出建议措施；对第9703款所豁免的绩效目标的执行与成果情况进行描述；提供一个有效的基础平台，以便进行实际绩效表现与预设绩效目标之间的比较；描述机构如何保证所用数据的可靠性与准确性；对已经完结的联邦项目进行绩效结果与发现的总结。①
     
    (三)工具嵌入对象：多层次目标绩效系统
    “以结果为导向”是GPRA绩效管理框架的核心理念之一。这要求美国联邦政府设置广泛、切实、指向性强的绩效目标来完成绩效管理工作。奥巴马政府强调“目标”(Goals)的核心地位，设置了多层次的目标绩效系统。优先绩效目标工具则深度嵌入到这一目标系统之中。
    美国联邦政府使用的“目标”在宏观与微观层面上分为两个层次：战略目标与绩效目标。战略目标由机构的战略计划提出，是一种宏观的描述。战略目标阐述了联邦机构究竟想完成怎样的任务，解决怎样的国家问题，满足怎样的社会需求。而绩效目标则阐述了机构期望实现的绩效水平，通常与实际紧密相连，并以量化的或者易于价值判断的方式呈现。每一个绩效目标都必须服务于更高层次的战略目标。
    优先绩效目标工具的嵌入，又将“绩效目标”分为两个层次：优先绩效目标与非优先绩效目标。任务优先性是该层次划分的依据。因此，优先绩效目标通常是联邦机构重点考虑完成的绩效目标。不过，奥巴马政府同时强调，设置优先绩效目标，并非是要抛弃非优先绩效目标。联邦机构必须清楚地了解非优先绩效目标对机构项目工作所作出的贡献。在多层次目标绩效系统中，联邦机构要经常性地关注优先绩效目标的执行情况，并全面推进优先绩效目标与非优先绩效目标的实现，完成机构任务与使命，最终实现年度绩效计划与战略计划的完成。
    (四)优先绩效目标：分类与定义
    联邦机构的优先绩效目标是一种中期的绩效结果目标，体现出联邦机构领导层希望在24个月(两年)的时间内获得的一种绩效成果。联邦机构希望通过对优先绩效目标工具的使用，反映出机构项目在中短期成果、顾客响应、效率、长期战略目标实现等方面的绩效发展与改善情况。机构优先绩效目标体现了联邦机构最重要的绩效目标，它虽不是机构绩效工作的唯一内容，却是机构绩效工作开展的优先领域。
    优先绩效目标强调结果导向。联邦政府要求联邦机构在使用优先绩效目标时，必须使用发展性的结果数据作为支撑，用“结果”证明机构优先绩效目标的实现情况。所谓发展性的结果数据，是要求数据体现出机构工作的具体影响，并展现出时间序列上机构绩效的改善。这种改善包括公共参与水平提升、降低行政成本、机构效率提升以及向机构长期战略目标的迈进。如果机构优先绩效目标需要使用定性指标或者机构工作的直接输出成果作为衡量指标的话，那么机构必须要在定性指标、直接输出成果与机构工作的最终结果之间建立起逻辑关系，体现出机构绩效结果的进步。
    《政府绩效与结果现代化法案》要求：《首席财务官法案》所涉及的24个美国联邦机构，必须使用优先绩效目标工具，在每一财政年度设定优先绩效目标。优先绩效目标的数量为2至8个不等，具体数量的决定，需要考虑联邦机构的规模和职能范围，还需要考虑国会、白宫、预算管理办公室、其他部门以及合作方、外部组织、利益相关方能为联邦机构提供怎样的资源、信息与支持。《政府绩效与结果现代化法案》并不强制要求《首席财务官法案》涉及范围外的联邦机构使用优先绩效目标工具。但预算管理办公室鼓励这些联邦机构加入到使用优先绩效目标工具的行列之中。
    除机构优先绩效目标之外，还有一类优先绩效目标是联邦优先绩效目标。联邦优先绩效目标具体分为两种：一种是跨机构优先绩效目标，指在涉及多个联邦机构的政策领域所使用的优先绩效目标；另一种是优先管理绩效目标，指联邦政府内部在信息技术、财务、人力资源等管理领域使用的优先绩效目标。预算管理办公室负责制定相应的联邦优先绩效目标，并对联邦优先绩效目标的实现负责。由于联邦优先绩效目标通常涉及多个联邦机构，因此预算管理办公室要求各个联邦机构在年度绩效计划中制定目标、设计方案，保证联邦优先绩效目标的实现。不过，预算管理办公室强调，联邦优先绩效目标的地位并不凌驾于机构优先绩效目标之上，机构优先绩效目标的完成始终是各个联邦机构最为核心的绩效任务。
    (五)优先绩效目标的制定标准
    作为优先绩效目标工具的直接使用者，联邦机构负责制定优先绩效目标。美国联邦政府设置了优先绩效目标编订的基准原则与补充原则，用于指导联邦机构根据自身绩效工作的实际情况，寻找制定适当有效的优先绩效目标。基准原则从优先绩效目标本身出发，解释了优先绩效目标应采取的形式与理念：推动机构领导与机构管理优先事务的完成；优先绩效目标的实现，主要依靠机构执行工作强有力的完成，而非新法案的支持或者额外的资金支持；体现出联邦机构在短期绩效目标、公共服务提供、机构运转效率以及向长期战略目标迈进等方面的绩效改进。优先绩效目标必须说明自身如何与长期的战略目标相联系，怎样契合机构的战略计划；说明联邦机构所面临的机遇和挑战；优先绩效目标必须是可以在24个月的周期内得以实现的，优先绩效目标必须有清楚的目标完成时限、目标指向以及目标测量指标；优先绩效目标既要积极进取，也要切实可行。
    另外，补充原则指出了优先绩效目标所应实现的具体效果，对实际操作更有指导意义：要反映出总统国情咨文中设立的目的目标；无论是季度审查还是里程碑检查，都要尽可能地加速优先绩效目标的实现进程；明确哪些领域需要跨部门、跨机构的合作；优先绩效目标应当努力加深公民和社区对联邦机构影响的理解；优先绩效目标应当努力提升机构效率，这包括用更少的支出达到相同的绩效水平、花更少的钱来完成绩效提升工作、在相同的支出水平上提升绩效表现、使增加的支出为绩效提升带来更大的推动作用、优先绩效目标应当努力减少不必要的重复工作。②
    (六)优先绩效目标的制定流程
    优先绩效目标的制定是美国联邦政府总统预算流程的重要组成部分。为了确保优先绩效目标制定的有效性，奥巴马政府通过《政府绩效与结果现代化法案》要求各个联邦机构设置首席运营官(简称COO)与绩效促进官，并在联邦政府层面设置了跨机构的绩效促进委员会。联邦机构负责人在首席运营官与绩效促进官的辅佐下起草机构的优先绩效目标草案，并与预算管理办公室以及绩效促进委员会合作，在预算管理办公室的指导下确定最终的优先绩效目标方案。同时，联邦机构还需要考虑国会与利益相关者对优先绩效目标的影响。在利益相关者方面，联邦机构需要对利益相关者是否反对优先绩效目标进行预测。如果机构认为利益相关者可能会为优先绩效目标的实现设置障碍，则必须将利益相关者纳入到优先绩效目标的制定过程中。在国会方面，《政府绩效与结果现代化法案》要求联邦机构必须要在提交优先绩效目标草案之前，就所设目标向国会进行咨询，并在草案中体现出国会的意见。以美国联邦政府2013财年为例，优先绩效目标的具体制订流程如表3。
    (七)优先绩效目标的季度审查
    优先绩效目标工具强调对机构绩效发展的跟踪与检测。因此，《政府绩效与结果现代化法案》要求：联邦机构至少以季度为单位对机构优先绩效目标的工作进展进行审查。审查工作由联邦机构的负责人或首席运营官负责，绩效促进官辅助完成。机构需要参照过去几个季度的绩效结果数据以及绩效整体趋势数据，检查优先绩效目标的工作进展情况，确认能否在规定的时限内实现优先绩效目标，还要检查绩效目标负责人(Goal Leader，机构指定的高级公职人员，对绩效目标的实现负责)以及相关人员的工作情况。在优先绩效目标的季度审查中，负责检查的机构长官需要完成：与绩效目标负责人共同检查优先绩效目标在最近几个季度的执行情况以及整体趋势，并评估机构按时完成绩效计划的可能性；检查绩效实现过程中出现的各种差异情况，即实际结果是否与预期结果存在差异；认真分析数据，寻找绩效改进的空间与可能等工作内容。
     
    (八)优先绩效目标的设置与报告：以美国内政部为例
    优先绩效目标工具的最终目的是揭示联邦机构核心任务的绩效进展情况，为联邦政府提供更多的绩效信息，并以此为基础，推进机构的绩效改进工作。目标设置与绩效报告是优先绩效目标工具使用最重要的两个组成部分。目标设置决定了联邦机构能否沿正确方向开展工作。绩效报告则决定绩效信息能否有效地传递给联邦机构领导、预算管理办公室、总统、国会、利益相关者以及民众。同时，绩效报告也是联邦机构绩效改进工作的起点：机构基于过去的绩效结果对未来的优先绩效目标进行更新或者重新设置，并制定相应的绩效工作措施。笔者以美国内政部的“气候变化适应”为例，对美国联邦政府优先绩效目标的设置与报告形式进行阐述。
    美国内政部将其自身的工作分为五大任务领域：一是提供自然资源与文化资源的保护与体验；二是可持续地管理能源、水与自然资源；三是促进政府与印第安部落、岛民管理机构的关系改善；四是为决策制定提供基础科学服务；五是建设二十一世纪的内政部。第一个任务领域包含四项绩效目标：保护美国自然环境；保护美国的文化与遗迹资源；提供旅游的娱乐与休闲体验；管理应对野外火灾。在“保护美国自然环境”这一绩效目标中，美国内政部提出了两项战略措施：一是通过保护国家公园、自然保护区与国有土地的湿地、丘陵与沿河地带，提升水土的生态健康水平；二是通过与州政府等相关者的合作，保护和恢复美国的鱼类与野生动物，维持鱼类与野生动植物的生态平衡，希望通过这两大战略措施的施行，实现“保护美国自然环境”这一绩效目标下的各项优先绩效目标与非优先绩效目标。其中，优先绩效目标为“气候变化应对脆弱性评估与气候变化适应促进”，也是上述战略措施必须完成的核心任务。
    美国内政部在《内政部2011-2016财年战略计划书》中设置了“气候变化应对脆弱性评估与气候变化适应促进”这一优先绩效目标，并进行了阐述。战略计划书要求：“在2012年年底之前。使全美范围内50%的气候变化应对能力脆弱的自然资源得到识别与确认。内政部相应地为这些自然资源开展气候变化适应性工作。”战略计划书还明确了为实现该项优先绩效目标所需采取的措施：土地管理局(BLM)、垦务局(BOR)、鱼类及野生动物保护局(FWS)、国家公园管理局(NPS)在2012年年底之前，完成12个地区的气候变化应对脆弱性评估，在7个地区完成气候变化适应性工作。
    表4为美国内政部2011财年绩效报告中对该项优先绩效目标的实现情况所做的汇报。报告描述了过去两个财年优先绩效目标的主要内容与执行进展，指出了实现该项优先绩效目标所面临的主要挑战，并阐述了下一个财年所将采取的工作措施。由表可见，美国内政部设定的这项优先绩效目标在2010至2011财年中并没能很好地实现。因此，在2012至2013财年，美国内政部对这一优先绩效目标进行了小幅更新，将日期限定由“2012年年底”替换为“2013年9月30日之前”。这一优先绩效目标将在下一财年继续指导美国内政部开展工作。
     
    三、结语：展望与启示
    优先绩效目标工具是当前美国联邦政府重点使用的绩效管理工具。现任总统奥巴马希望在《政府绩效与结果法案》的绩效管理框架内，利用优先绩效目标工具提升联邦机构与雇员对本机构绩效发展情况的关注度，突出本机构的中心任务、核心职责，进而产生更有针对性的绩效提升方案。随着奥巴马在2012年美国总统大选中成功实现连任，可以预期，优先绩效目标工具至少在未来四年内保有它在美国联邦政府绩效管理工作中的核心位置。鉴于优先绩效目标工具业已写入《政府绩效与结果现代化法案》，因此，相较于未能得到法律认可的“前辈”项目绩效评级工具，优先绩效目标工具也有更大的希望在后奥巴马时代得到保留。
    深入研究奥巴马政府优先绩效目标工具的实践过程，有助于增进我们对美国绩效管理工作发展的认知，加深国内学界对当前西方绩效管理发展趋势的理解，对推进我国政府绩效管理工作有着宝贵的借鉴意义。参考本文对奥巴马政府优先绩效目标工具的研究，笔者认为，以下两点经验总结值得我国借鉴：
    其一，从小布什政府项目绩效评级工具到奥巴马政府优先绩效目标工具的发展变更中可以发现，人们在实践中认识到，相对单一的绩效管理已经无法满足现代组织绩效管理的实际需求。这种所谓“单一”可以体现为：不同类别的政府雇员同质化管理，不同难度的组织任务无差别管理，不同重要层级的组织目标无区分管理。使用绩效管理工具的终极目的是力求在短期和长期两个维度上都实现绩效提升，而上述的“单一”很可能会阻碍终极目的的实现。从小布什政府项目绩效评级工具到奥巴马政府优先绩效目标工具的变更，即是突破“单一”的一种尝试。
    其二，具体的绩效管理工具或方法须立足于大的政府绩效管理框架，具体到中国语境，可将政府绩效管理框架理解为政策指向或顶层设计。政策指向或顶层设计确定政府绩效管理的原则与中长期目标，是作为管理手段的绩效管理工具发挥效用的必要前提。目前，我国上海、云南等地方政府已经开展使用各类绩效管理工具的实践，并取得了可喜的成绩和宝贵的经验。如这类实践在更大范围进行推广，则需要中央政府在推广前完成对政府绩效管理框架的建设。
    注释：
    ①资料来源:Government Performance and Results Modernization Act of 2010.
    ②资料来源:Memorandum: Guidance on Federal Performance Management, 2011.