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中国收入分配七十年:改革实践与理论演进

http://www.newdu.com 2021/2/9 本站原创 覃毅 参加讨论

    摘要
    收入分配制度是经济社会发展中带有根本性、基础性的制度安排。自中华人民共和国成立以来,我国收入分配制度经历了从计划经济时期高度平均分配到按劳分配为主、多种分配方式并存的历史演变,逐渐完善按劳分配与按生产要素分配相结合的收入分配政策,着力实现发展成果由人民共享,七十年间居民收入水平大幅提高。2020年是具有里程碑意义的一年,将全面建成小康社会,实现第一个百年奋斗目标。需要认识到,在我国收入分配改革和反贫困实践取得巨大成就的同时,也面临一些困难和问题,主要表现在收入差距仍处高位、基本公共服务不均等、剩余脱贫攻坚任务艰巨、代际收入流动性下降等,这对新时代我国收入分配制度的全面深化改革提出了新的要求。
    关键词
    收入分配理论;收入差距;基本公共服务;反贫困;代际收入流动
    一、导言
    收入分配制度是一个国家经济社会体制中具有根本性和基础性的一项制度安排。自中华人民共和国成立以来,经过七十年的经济建设和发展,我国收入分配制度经历了从计划经济时期高度平均的分配制度到按劳分配为主、多种分配方式并存的收入分配制度,逐渐形成了按劳分配与按生产要素分配相结合的收入分配政策,分配原则先后经历了几次大的调整,七十年间人民收入水平有了显著提高。
    中华人民共和国成立至改革开放前,我国的收入分配制度是计划经济下的平均主义。这一时期先后经历了单一的生产资料公有制和高度集中的计划分配制度,到生产资料高度公有制,以及后期实行统一的收入分配制度,公有制和按劳分配逐渐占据主体地位,居民收入分配差距总体上呈现缩小的趋势。
    自1978年党的十一届三中全会召开,我国进入改革开放和社会主义现代化建设时期,收入分配制度随之发生了巨大变化。党的十二届三中全会提出了社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济;随着商品经济不断发展,我国逐步建立起了社会主义市场经济体制。随后,党的十五大最终确立了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制结构。党的十六大首次确立了坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。此后,这一制度成为全社会的经济基础。2012年,党的十八大报告中指出,初次分配机制中完善劳动、资本、技术等生产要素按贡献参与分配,再分配过程中加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的调节机制。2017年,党的十九大报告进一步指出,坚持按劳分配原则,完善按要素分配的体制机制,促进收入分配更合理、更有序。鼓励勤劳守法致富,扩大中等收入群体,增加低收入者收入,调节过高收入,取缔非法收入。坚持在经济增长的同时实现居民收入同步增长、在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高。拓宽居民劳动收入和财产性收入渠道。履行好政府再分配调节职能,加快推进基本公共服务均等化,缩小收入分配差距。
    在我国收入分配制度改革取得巨大成就的同时,伴随着出现了一些亟待解决的困难和问题,主要包括:城乡居民收入和财富差距有扩大势头、基本公共服务供给的不足和失衡加剧社会不公现象、脱贫攻坚任务艰巨、代际收入流动性持续下降,等等,无疑对新时代高质量发展阶段我国收入分配制度的深化改革提出了新的要求。因此,有必要在系统梳理中华人民共和国成立七十年我国收入分配制度演进和改革实践基础上,分别从收入分配理论和分配制度改革、收入差距、基本公共服务均等化、反贫困政策和代际收入流动等方面,全面阐述过去七十年我国收入分配相关重要领域的改革历程和研究进展。
    二、收入分配理论与分配制度改革
    (一)按劳分配制度的确立
    纵观七十年,经过对“按劳分配”理论的深入认识和实践探索,我国收入分配改革实现了按劳分配和按生产要素分配的制度演进。
    中华人民共和国成立后至改革开放前的近三十年时间里,理论界对社会主义实现形式的认识还处于早期探索阶段,当时的社会分配以绝对平均主义为主,形成了“吃大锅饭”的组织分配方式,在一定意义上阻碍了社会经济的持续发展。社会主义过渡时期,公有制经济逐渐确立主体地位,收入分配由多种分配方式并存逐渐转为以按劳分配为主;直至社会主义三大改造完成,我国进入社会主义阶段,在生产资料公有制基础上建立“按劳分配”制度。但当时按劳分配制度尚处于萌芽状态,多数情况下还是执行平均主义的收入分配方式。在此阶段,全社会收入分配差距进一步缩小。1978年我国城市基尼系数为0.16,按照国际通行标准,处于绝对平等水平(蔡昉和杨涛,2000)。期间,学术界就共产主义分配原则展开讨论,乌家培、骆耕漠等学者集中讨论了按劳分配是不是资产阶级法权以及是否应该坚持按劳分配、供给制和工资制之争、计件工资制是否应该存在等问题(魏众和王琼,2016)。
    改革开放初期,以完全破除平均主义为基本的改革着力点,无论农村还是城市都亟需大力发展生产以满足新时期社会经济发展需要,因而这一时期的改革注重激发劳动积极性,收入分配原则把“效率”放在优先位置。改革率先从农村地区展开,探索实行家庭联产承包责任制。“包产到户”将原来的“工分制”调整为“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”,突破了“一大二公”“大锅饭”的旧体制,以农户享有农业剩余索取权的分配方式解放了农业生产力,促进了农业经济的发展(龚建文,2008)。这一时期农村收入迅速提高,特别是20世纪80年代前期,全国整体以及城乡之间的收入差距趋于缩小(王小鲁,2010)。1984年党的十二届三中全会以后,收入分配制度改革转向城市,出台了《中共中央关于经济体制改革的决定》,要求职工工资和奖金同企业经济绩效的提高挂钩、企业内部扩大职工工资差距,在企业内部建立以承包为主的多种形式的经济责任制;与此同时,推进国家机关、事业单位工资制度改革。城乡收入差距因一系列工资增长机制持续扩大,基尼系数在80年代中期以后基本处于差距持续扩大的阶段(王小鲁,2010)。农村内部居民收入分配的不平等程度在1985年出现过一次跳跃,基尼系数由1985年的0.2267蹿升至1986年的0.3042,提高了34.19%(杨宜勇和池振合,2008)。
    这一时期率先取得理论进展的是公平与效率的关系讨论。周为民和卢中原(1986)率先提出了效率优先兼顾公平的原则,这在国内尚属首次,与此同时,更多的研究者也倾向于效率优先兼顾公平的分配原则(金碚,1986)。随后,党的十三大首次允许存在其他分配方式,“其他分配方式”从“按劳分配”的补充分配方式逐渐演变成与“按劳分配”这一主体并存。党的十四大及其随后的三中全会,逐步建立起符合企事业单位和行政机关各自特点的工资制度与正常的工资增长机制。这也成为此后一段时期城乡居民收入差距扩大的主要原因之一。
    (二)按劳分配制度的进一步完善
    1.多种分配方式的合理性
    党的十四大以后,收入分配逐渐向按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配格局演变,鼓励劳动、技术、管理和资本等生产要素参与分配,居民收入水平也有了快速的增长。当时理论界关于按生产要素分配的提法最早来自谷书堂和蔡继明(1989)。收入分配制度的逐步完善适应了这一时期的社会主义市场经济运行,但是自90年代中期开始,收入分配不公的问题逐渐显现,主要表现为因户籍制度约束和城乡公共资源配置失衡所导致的城乡间收入分配不公,因垄断行业和垄断企业相对于竞争性行业更加强势所导致的行业间工资分配不公,政府部门过度干预经济活动和部分政府官员贪腐行为所导致的社会分配不公(李实,2015)等等。
    进入21世纪,随着市场化进程的进一步推进,各种经济成分加快资本化运作(包括国有资产资本化),收入分配不公的现象愈发突出。只盯住收入差距问题而不着重解决收入分配过程中的不公平现象,即便收入差距得以缩小,收入分配问题也不会从根本上得到解决。这一时期的农村居民收入不平等程度有所增长,1999年农村基尼系数为0.336,到2003年达0.370;城镇居民收入分配不平等程度从1984年开始不断上升,到1999年城镇基尼系数达到0.295。城乡之间收入差距同样扩大,城乡收入比由1978年的2.57:1增长到2003年的3.23:1(杨宜勇和池振合,2008)。因此,2000年以后分配政策的重点有所调整,分配原则逐渐向兼顾效率与公平转变,在合理收入差距的基础上更加重视收入分配公平问题。党的十七大强调初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系,这是我国分配制度的重要发展,是从我国收入分配的实际情况出发提出来的、进一步处理好效率与公平关系的重大举措(郑新立,2007)。
    2.新时代收入分配体制机制的进一步完善
    2012年党的十八大以来,我国经济进入新常态,逐步深化收入分配制度改革,更加注重居民收入在国民收入中的占比,进一步完善政府再分配政策的调节机制,提出了“两个同步”“两个提高”的目标;同时,要求完善劳动、资本、技术、管理等要素按贡献参与分配的初次分配机制,加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制,初次分配和再分配都要兼顾效率和公平,再分配更加注重公平。党的十八届三中全会进一步提出健全资本、知识、技术、管理等由要素市场决定的报酬机制,要求增加低收入者收入,扩大中等收入者比重,努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距。
    进入新时代,党的十九大报告指出,社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,坚持按劳分配原则,完善按要素分配的体制机制,促进收入分配更合理、更有序。这一阶段,中央政府先后制定了到2020年全面消除绝对贫困和总体实现基本公共服务均等化的目标和规划,充分保障低收入人群的基本生活和贫困地区的基本公共服务。因此,收入分配更加注重公平,尤其是保障所有国民分享经济发展成果,初次分配中不断消除分配不公的各种基础,同时增强再分配过程中的公平分配职能,不断完善收入分配体制,促进形成公平、合理的收入分配格局。
    总的来看,党的十八大以来,中央政府对我国收入分配不公平问题高度重视,要求坚持经济增长与居民收入同步增长、劳动生产率与劳动报酬同步提高,在坚持提高低收入群体收入、限制高收入群体收入的同时,逐步重视中等收入群体,这也说明当前理论界和政策界对中国社会橄榄型分配格局有了更加清楚的认识(张亮,2016)。可以说,改革开放前三十年的经济转型过程,我国收入差距持续扩大,这其中既受到不完善的经济体制转变的影响,也有发展战略选择和政府政策变化的原因,而近十年已进入收入差距小幅波动和高位徘徊的阶段(李实和朱梦冰,2018),一个明显的政策调整就是加大对低收入困难群体保障力度,无论反贫困政策还是覆盖全体的基本公共服务体系,都着重强调贫困地区和低收入群体。
    三、收入差距演变及成因
    (一)收入差距的演变
    中华人民共和国成立七十年来,我国居民收入方式和收入结构发生了巨大变化,尤其后四十年改革开放带来的增长红利,使得全社会生产能力和居民生活水平有了显著提高。然而,在效率提升和增长加速的同时,不同地区不同行业居民收入差距随之扩大,而且在长期实行城乡分割的户籍制度影响下,农村居民和城镇居民逐渐形成并遵循着完全不同的收入增长路径,导致全社会收入差距发生了结构性的变化。党的十八大以来,我国收入分配制度不断向低收入群体倾斜,以建立公平的收入分配格局为目标,全社会的收入不平等状况逐渐得到扭转。
    1.计划经济时期城乡分割基础上的收入平均化
    自中华人民共和国成立至1978年十一届三中全会前,生产资料公有制的主体地位逐步确立并最终形成单一的公有制,收入分配遵循“按劳分配”原则,以城乡分割为基础,以平均主义为特点,演变趋势是生产资料的公有化和生活资料占有的平均化。在这样的制度安排下,城乡内部收入差距逐渐缩小,甚至趋于平均化(孙殿明和韩金华,2010)。
    在农村,1950年通过了《中华人民共和国土地改革法》,在土地归农民所有之后,逐步实行以家庭为经营单位的个体经济,农民生产的农产品在扣除上交部分和农业税之后的剩余全部归自己所有。1953—1956年全国开展以农村个体经济转变为集体经济的农业社会主义改造,农村居民内部的收入分配差距逐渐缩小。1958年开展人民公社化运动,人民公社内部成员的个人收入分配遵循工分制原则。虽然工分制具有按劳分配的特征,但由于生产水平低下以及监督机制不健全,工分制下的农村收入分配基本上是平均分配。
    在城市,工人群众获得了正当的劳动权利,工业生产水平逐步提高,必要的救济制度也基本建立(孙殿明和韩金华,2010)。1952年实行以“工资分”作为计量单位的工资制度,1956年改为实行货币工资制度,由此形成差异化的工资制度,极大地调动了城市工人的生产积极性。不过在这种工资制原则下,一旦工资级别被确定,那么同级别劳动者的工资收入就完全一样,导致居民收入分配差距进一步缩小并逐渐固化,出现了平均主义倾向。直至改革开放前夕,我国居民收入分配一直维持在不大的差距范围内。1978年我国农村基尼系数约为0.21,城市基尼系数约为0.16,均处于比较平均甚至绝对平均的收入范围。
    2.经济转型期收入差距的结构性变化
    改革开放以后,随着经济转型加快推进,我国收入分配格局在收入差距不断扩大的总体趋势上出现了明显的非线性特征。其中,前三十年城乡之间、城镇内部和农村内部收入差距都在全方位扩大,但非两极分化,只是低收入人群收入增长的幅度小于高收入人群,而且在经济高速增长带动下贫困人口不断减少;后十年中,收入差距扩大的趋势得到了初步遏制(李实,2018)。
    得益于1978年开始的农村改革,我国城乡收入差距在1984年降至较低水平(陆铭和陈钊,2004;王小鲁,2010;蔡昉,2003)。以家庭联产承包责任制为基础,农村全面推进收入分配改革,农村收入分配制度和分配机制由此发生了根本性的变化;而城市收入分配制度改革直到1985年才陆续开始。随着改革的推进,农村内部居民收入差距略微拉大,城市内部居民收入差距维持稳定,由此导致城乡间的收入差距有所缩小。根据国家统计局的估计,农村基尼系数从1978年的0.21上升至1985年的0.26,而城市基尼系数仅仅由0.16小幅提高至0.19(张东生,2012)。
    1986—2008年我国城乡收入差距转而不断拉大。当时的一系列市场化改革推动了我国经济体制急剧转型,大量农村剩余劳动力向城市流动,农民大规模退出农业部门,城乡收入分配机制随之改变,由于农业部门收入增长源泉相对受限,城乡收入差距扩大(蔡昉,2003),这一时期收入分配不公的问题也日益凸现(李实,2015)。据统计,城市基尼系数从1985年的0.19上升至2005年的0.34,同期农村基尼系数从0.26上升至0.38(张东生,2012)。国家统计局数据显示,2003—2008年全国基尼系数从0.44上升至0.49,达到了历史最高水平。
    2008年以后,全社会开始广泛关注收入不平等问题。政府部门对此高度重视,此后的收入分配制度改革转而更加强调公平,政府不断加大初次分配和再分配对收入差距的调节力度,增加对低收入人群的扶贫和保障支出规模,有效缓解了收入分配差距的继续扩大,全国收入差距逐渐趋于稳定。加之城镇化进程和反腐工作的深入推进,全国收入差距扩大势头得到了初步遏制,全国基尼系数自2014年开始下降,目前已降至0.47以下。党的十八大以来,进一步加大了税制结构的调整,一系列减税降负的政策红利为我国经济结构性转型提供了有利条件,同时也有利于全社会收入分配结构的进一步优化。
    进一步考察城乡内部收入结构。农户家庭收入构成经历了以经营性收入为主到非农就业收入为主的巨大转变。伴随着家庭联产承包责任制的全面推行,农村第二产业和第三产业收入占农民收入比重迅速提高。尽管家庭经营性收入仍是农民收入的重要组成部分,但农民收入增长源泉发生了质的变化,由过去依靠家庭经营性收入增长转变为主要依赖劳动报酬增长(张车伟和王德文,2004),然而长期以来农民的财产性收入占比一直相对偏低。城镇居民家庭则仍然以工资性收入为主,其次是转移性收入(顾海兵和王亚红,2008),近年来财产性收入增长明显(张车伟和王德文,2004)。
    城乡差距和地区差距引致收入不平等,基本成为学界共识(林毅夫等,1998;蔡昉,2003;陆铭和陈钊,2004)。其中,城乡差距往往与户籍制度联系在一起,地区差距则集中体现在东中西部地区间及省份之间。我国在计划经济时期推行重工业优先发展战略,导致当时的重工业比重过高,然而城市工业资本积累的增加却没有相应地带动工业部门劳动吸纳能力的提高以及带动农村剩余劳动力的转移。这里面,分割城乡人口和劳动力市场的户籍制度,与相配套的城市劳动就业制度、城市偏向的社会保障制度、基本消费品供应的票证制度、排他性的城市福利体制等一起,阻碍了劳动力这一重要的生产要素在城乡之间的合理流动(蔡昉,2003;WhalleyandZhang,2004)。20世纪80年代中期以来,我国东、中、西部地区之间的收入差距远高于各地区内差距,相比地区内差距的缩小趋势,地区间收入差距进一步扩大(林毅夫等,1998)。2000年我国城乡实际人均收入比高达2.46,究其原因,主要是农户在非农产业与农业之间的劳动力配置差异、地区分割引起的区域收入差异、农村财产分配的影响,以及税费制度的累退效应(李实,2003)。
    (二)收入差距变化的原因
    1.城乡收入差距变化的主要原因
    政府实行城市偏向型政策,是导致城乡收入差距迅速扩大的主要原因之一(蔡昉和杨涛,2000;蔡昉,2003;KanburandZhang,2005)。影响城乡收入差距的城市偏向型政策主要有:城乡分割的行政管理制度(陆铭和陈钊,2004)、政府农副产品价格控制、不合理的税费负担、城乡劳动力市场分割、歧视性的社会福利和保障体系等(Yang,1999),城市偏向的教育经费投入政策(陈斌开等,2010),等等。可以说,巨大的城乡收入差距是一种不公平的经济发展战略带来的,是一种不公平的社会经济体制带来的,是多种不公平的公共服务政策带来的,因而是一种严重的收入分配不公现象(李实,2018)。
    受教育水平也是影响收入差距的一个基本且重要的因素。我国各省份的教育发展水平总体处于不平衡状态,特别是受过高等教育的人口比重仍然存在较大的差距。而且,适龄人口受教育机会是不均等的,高收入人群的受教育机会显著大于低收入人群(王小鲁和樊纲,2005)。接受过高等教育的劳动者比重增加,但是由于教育回报率的上升对收入不平等的影响程度更大,总的效果仍然是收入不平等程度的上升(徐舒,2010)。收入不平等的上升往往又会导致教育不平等的加剧,并且经验研究表明收入不平等是教育不平等的直接原因。另外,这种由教育差距带来的收入不平等在城镇劳动者身上表现得更加明显(徐舒,2010)。对于城镇居民,主要是因教育和工资相关性以及教育回报率的增加导致工资收入的不平等加剧,而教育不平等的下降在一定程度上起到了缓解作用(陈玉宇等,2004)。对于农村而言,地区间工资性收入差异是导致地区收入差距扩大的主要原因,而农村工资性收入水平又主要与各地农民的受教育程度有关(邹薇和张芬,2006)。教育和在职培训积累的人力资本是决定农户收入差距的重要因素,反而物质资本的影响并不显著,而且人力资本的回报远高于物质资本(高梦滔和姚洋,2006)。在影响农户收入差距的诸多因素中,基础教育所体现的人力资本以及区域经济发展水平对农户收入差距的影响是全面性的,而其余因素的影响是结构性的,仅仅就部分收入来源产生影响(程名望等,2015)。
    2.城镇职工工资差距拉大的体制因素
    改革开放前,计划经济体制下行业收入差距并不明显。改革开放后,竞争性市场机制的作用不断增强,体现在劳动力市场上,表现为企业和行业职工之间的收入差距逐渐扩大,日益成为我国城镇居民收入差距不断扩大的重要原因(蔡昉等,2005;陈钊等,2010)。凭借垄断性经营权和垄断定价,垄断国有企业的利润除部分以税收的形式成为国家财政收入来源外,主要部分留给企业,成为垄断企业职工高收入、高福利的重要资金来源。测算发现,2002年包含垄断行业时全部行业对城镇职工收入差距的贡献度为5.086%,而不包含垄断行业时贡献度降为2.292%(陈钊等,2010);2005年行业垄断对工资差距的贡献度达8%左右(岳希明等,2010);行业垄断与职工年龄是继受教育水平之后影响职工工资差距的重要决定因素,贡献度在4%—8%左右(聂海峰和岳希明,2016)。一直以来,垄断行业的平均收入水平比竞争性行业高出50%左右,无论是包括全部行业在内的总的收入差距,还是垄断行业和竞争性行业的内部收入差距,均达到了较高水平,基尼系数接近或已超过0.4(杜鑫,2010)。
    针对上述我国收入差距总体扩大尤其90年代中后期收入分配不均等日趋严重的问题,为防止收入差距进一步扩大,应改进整个宏观经济政策对收入分配的影响(赵人伟,2002);调整全国特别是农村的税收政策,使城乡居民在税收上享有相同的权利和义务(李实和赵人伟,1999);有效发挥政府的收入再分配职能,加强税收调节收入分配作用,增强社会保障制度的普惠性(张车伟和程杰,2013);推进户籍制度改革,消除对农村进城务工人员的就业歧视(杜鑫,2010);建立合理的资源税、垄断利润调节税、国有企业分红、土地流转等制度,规范和调整各级政府的财权和事权关系(王小鲁,2010)。
    四、基本公共服务制度供给和均等化诉求
    (一)基本公共服务供给格局的变化
    中华人民共和国成立七十年来,随着公共服务供给体制的建立完善和公共服务供给范围的逐步扩大,我国在推进基本公共服务均等化方面取得了日益显著的成效,基本公共服务投入不足、区域基本公共服务差距拉大等问题得到了初步解决,但是各地区之间以及城乡之间的基本公共服务差距仍然较大。
    1.计划经济时期城乡二元的基本公共服务供给体系
    中华人民共和国成立后的三十年里,我国建立起了一个相对简单、平均主义和国家包办(配给制)的公共服务体系,服务于当时的经济制度要求。这一公共服务体系是建立在单位制度、户籍制度和城乡二元结构之上,以城市“单位制福利”和农村“集体福利制度”为主体(郁建兴,2011)。受限于当时的经济社会发展水平,这种完全由国家包办的单一的公共服务供给主体方式整体而言处在较低水平,而且伴随着严重的资源浪费和效率损失。
    2.改革开放后基本公共服务供给的政府归位和均衡发展趋向
    改革开放以后,我国公共服务供给制度逐步适应了当时建立社会主义市场经济的要求,表现为体制转轨、城乡统筹和追求均等化的特征,在这期间先后经历了从感性探索到理性推进的体制转轨,以及从政府缺位到政府归位、从失衡加剧到均衡发展的过程(李杰刚和李志勇,2012)。
    在改革开放初期,提出以经济建设为中心,因而相比经济建设支出,公共服务支出占总财政支出的比例严重偏低(郁建兴,2011),并且这些公共服务支出中的绝大部分还都用于城镇地区,城市公共服务供给仍然延续旧有的由国家财政提供的体制,农村几乎处于公共服务供给的“真空”状态,主要由农户经营中的上交集体所得以及农村税费来承担,也就是以制度外供给为主。这种明显的二元格局不可避免地造成了基本公共服务的城乡差距。这种差距既体现在农村基础教育的资金投入方面,也体现在城乡之间卫生资源分布悬殊,其中社会保障方面的城乡差距最明显(解垩,2007)。
    20世纪90年代开始,逐步推动公共服务供给向社会化和市场化转变,如取消完全免费的医疗和教育制度,确立商品化住房供给的主体地位,公共服务供给责任开始地方化(郁建兴,2011)。1994年分税制改革,将教育、医疗等主要基本公共服务的事权下放给地方政府,造成了公共服务提供的地区差异(乔宝云等,2005)。
    进入21世纪以来,公众对公共服务的需求不断增加,在一系列制度建设推动下,我国的基本公共服务均等化程度有了极大提高。义务教育的公平性逐步提高,加大了公共卫生投入和制度建设,不断扩大和提高社会保障范围及标准,加大落后地区基础设施建设。但是由于公共服务投入比重总体仍然偏低以及社会对公共服务需求日益增长,公共服务供给总体上呈现短缺的格局,城乡、区域和群体之间的公共服务水平差距较大。东部地区公共服务供给要优于西部地区,经济发达省份要优于经济落后省份。
    (二)基本公共服务均等化的推进
    1.重点领域
    教育方面,近年来全国各省份基本公共教育综合评价结果表明,基本公共教育供给水平逐年提升,区域间不均等程度逐年下降(高萍,2013)。有研究指出,当不考虑高等院校内部分层因素的影响时,城镇居民高等教育入学率的均等化程度在20世纪90年代有了显著提高,然而一旦将高等院校内部分层因素纳入,则优质高等教育资源表现出倾向家庭背景好、家庭社会地位高的子女(丁小浩,2006)。
    医疗卫生方面,分地区考察,东中西部地区社会保障的财政支出呈现明显的阶梯状,而且就社会保险参保人数而言,东部地区参保水平明显高于中西部地区;月最低工资标准、最低生活保障标准和低保平均支出水平自东向西呈U型分布(李雪萍和刘志昌,2008)。同样,我国公共卫生和基本医疗服务省际差距明显,服务水平往往与地区经济发达程度高度正相关。分城乡考察,2000—2008年间,相比于组内差距,城乡组间差距对城乡医疗卫生公共服务差距的贡献在80%以上,并且农村内部医疗卫生的不均等程度高于城镇(和立道,2011)。2003年开始,我国社会保障支出的城乡差距逐步缩小。其中,社会救助的均等化效果表现更均等,而城乡养老保障不均等程度最高。虽然近年来农村居民获得医疗保障的新增机会更多,但总体保障水平仍然远低于城镇居民(陈正光和骆正清,2010)。
    2.基本公共服务均等化的体制问题与制度保障
    基本公共服务的提供与公共财政息息相关,认识和把握我国公共财政中的相关体制问题,是促进基本公共服务由不均等向均等化转变的必要前提。涉及的关键问题:一是政府对基本公共服务财政投入依然不足,其占财政支出的比重较低;二是中央和地方政府在基本公共服务均等化上的事权与财权不相匹配;三是基层政府承担过多的基本公共服务职能;四是转移支付制度的均等化作用尚未充分发挥。转移支付在均等实现财政责任的意义上具有一定的效果,因素法转移支付、专项转移支付和结算补助等项目都在一定程度上向财力缺口较大的地区倾斜,转移支付对于均等公共财政有着较大的价值。2003年以后,从公共财政角度看,转移支付的均等性有所改善,转移支付开始呈现出公共服务均等化的倾向(尹恒和朱虹;2009)。尤其一般性转移支付对于均衡地区财力有着重要作用,但当前超过转移支付总额60%以上的税收返还与专项转移支付存在逆均等化现象,一般目的转移支付的均等化效果也难以确定。具体效果上,现行转移支付制度缩小了省际财力差距,但未能有效缩小中部和西部地区内部各省份之间的财力差距(曹俊文,2006);有助于实现各省份公共医疗卫生服务的均等化,但会抑制地区经济发展;促进了公共交通基础设施服务的发展,但加剧了各省份公共交通基础设施差异,对公共基础教育服务不具有显著的影响(郭庆旺和贾俊雪,2008)。其中,税收返还不利于公共服务均等化的实现;专项拨款和一般性转移支付虽然有利于实现公共服务均等化,但效果有限(张恒龙和陈宪,2007;解垩,2007)。
    完善公共财政制度促进公共服务均等化目标实现,需要科学合理的公共财政制度设计。目前除了政府进一步加大对基本公共服务领域的财政投入力度外,财政制度层面亟需进一步完善。鉴于地方财政的财力与事权不相匹配是公共服务供给不足的体制性原因,应通过改革完善现有的财政体制,重新划分中央和地方共享税种及税收分成比例,进一步规范转移支付制度。此外,还需要调整转移支付的类型和结构,增加一般性转移支付制度,规范专项转移支付(解垩,2007;郭庆旺和贾俊雪,2008),增加均等化补助比重,调整转移支付的地区分配结构,增加中西部贫穷地区所获份额(张恒龙和陈宪,2007)。
    五、反贫困机制与政策减贫效应
    (一)经济增长和金融发展的减贫机制
    中华人民共和国成立以来,尤其改革开放四十年,人民生活水平稳步提高,在降低贫困人口数量、提高贫困人口生活质量上取得了巨大的成绩,贫困人口大幅减少,贫困发生率大幅降低。贫困地区农村居民生活和消费水平也逐步提高,农村基础设施和基本公共服务条件显著改善。
    改革开放以来我国经济保持了长期的快速增长,为解决农村贫困问题提供了坚实的经济基础,对贫困人口的大幅减少发挥了重要作用(林伯强,2003;Yao et al.,2004;胡兵等,2007;Ravallion and Chen,2007;汪三贵,2008;Huang et al.,2008;杨颖,2010)。在不同阶段,经济增长的减贫效果存在差异。20世纪90年代早期,经济增长促进了贫困发生率的下降,之后由于农村居民收入增长缓慢、城乡收入差距随之扩大以及收入分配不均等问题,经济增长的减贫效果有所下降;进入21世纪,经济增长在一定程度上表现出“益贫困地区”大于“益贫困户”的特征(陈绍华和王燕,2001;万广华和张茵,2006;胡兵等,2007;杜凤莲和孙婧芳,2009;罗楚亮,2012)。一些实证研究通过计算贫困发生率对经济增长的弹性,评估不同时期经济增长的减贫效应。有研究发现,1993—2004年贫困发生率对全国平均经济增长的弹性绝对值为1.07(文秋良,2006)。2000年以来,贫困减少的速度低于经济增长速度,贫困发生率对人均GDP的弹性绝对值为1.09,明显低于20世纪80年代的水平;而且,与第二、三产业相比,农业部门的增长仍然具有较高的减贫效应(李小云等,2010)。
    同样,金融发展也有利于我国贫困家庭收入水平的提高。对于农村地区,长期以来,金融发展滞后制约着农村经济发展,一定程度上导致农村地区大量贫困人口难以依靠产业脱贫。农村金融发展不仅可以直接减少农村的贫困人口,还能够通过推动农村经济增长和收入分配间接减少农村贫困,而且间接作用的效果更大(丁志国等,2011),以小额信贷为特征的金融发展表现出一定的贫困减缓作用(苏基溶和廖进中,2009;丁志国等,2011)。对于城镇地区,短期看,金融发展反而加深了城镇贫困人口的贫困程度,甚至进一步恶化了城镇贫困人口收入分配状况,但长期看,城镇金融发展有利于城镇贫困的减少(杨俊等,2008),主要是通过经济增长和收入分配途径提高穷人的收入水平,但金融波动会抵消金融发展的减贫效果。总体上,金融发展减贫作用会表现出先恶化后改善的效应(崔艳娟和孙刚,2012)。
    (二)政府扶贫项目的瞄准及减贫效果
    财政资金扶贫是促进贫困人口减少的重要途径。改革开放以来,我国扶贫经历了贫困县、贫困村到贫困户的瞄准阶段,直到2014年实施建档立卡制度,标志着以户为单位的精准扶贫制度的建立。
    以县为单位的瞄准机制排除了其余非贫困县的贫困人口,而贫困县同时存在着将扶贫资金用于其他领域的情况,导致贫困人口享有资金比例低下(世界银行,2000)。在贫困瞄准的准确性上,2001年贫困重点县的确定较1993年贫困县指定有了大幅改善,但是贫困县获得的扶贫资金与所在县人均纯收入的相关性仍然较低,政治因素显著影响了贫困县的确定(Yue and Li,2004)。中央及地方对村一级贫困村的识别方法是有效的,村一级扶贫资金瞄准度的差异主要是由于不同类型的扶贫资金归口不同的上级部门管理,且遵循不同的管理规定,其中,财政发展扶贫资金到达贫困村的比例最高。扶贫项目对贫困户的瞄准度很低,受管理方便及农户需求分散的影响,扶贫项目更容易被中等收入群体获得(李小云等,2005)。贫困县识别和扶贫资金分配的瞄准性以及瞄准误差在很大程度上受到民族成分、革命老区等政治因素的影响,扶贫政策的覆盖面越大,瞄准漏出越多。精准程度方面,通常县级瞄准高于村级瞄准,2001年贫困县的瞄准错误率是25%,而贫困村的瞄准错误率为48%(汪三贵等,2007),而伴随着“精准扶贫”制度的变革,以贫困户为对象的瞄准效率最高。改善农村扶贫对象的选择和瞄准机制需要建立统一的贫困人口识别机制(汪三贵和Park,2010)。虽然我国扶贫瞄准单元经历了从县到村再到户的不断精确转变,但实际上扶贫资源瞄准偏离的困境一直没有得到有效的改善。一方面,扶贫资源瞄准与传递背后的治理和管理机制容易造成资源的使用与贫困人口的实际需求相脱离;另一方面,社会阶层分化和基层社会治理结构往往导致“精英捕获”,这两个原因使得我国扶贫瞄准机制面临一定的治理困境(李小云等,2015)。
    我国政府扶贫项目或扶贫资金对贫困地区的收入和消费带来了明显的增长效果(Jalan and Ravallion,1998;Park et al.,2002;Park and Wang,2010;Meng,2013)。小额信贷对贫困村农户增收具有积极的促进作用,资本补贴的影响则很弱;引入资金配套机制不仅显著增加了贫困村农户人均纯收入,也明显改善了资本补贴的扶贫效果。总体看,“自上而下”和“自下而上”的农村发展扶贫项目增强了村级民主,提高了扶贫瞄准度及其效果,对于精准扶贫政策的优化设计具有良好启示(贾俊雪等,2017)。
    六、代际流动特征与代际收入流动作用因素
    (一)代际“双重流动”和继承性流动
    改革开放后,市场转型及政策变化给代际资源的承继性传递带来更多可能,权利、经济和文化三大资源的拥有数量和质量成为阶层分化的主要壁垒,社会不平等现象日益严重(任春红,2017)。这一时期的代际流动表现为“双重流动”,不仅仅是人在社会樊篱间流动,而且樊篱本身的位置也发生流动,因而根本问题不只是“流动的樊篱”,更重要的是“樊篱的流动”(高勇,2009)。
    随着制度转型的深入推进,以阶层再生产为主要特征的阶层相对关系模式被持续地再生产甚至有所强化,制度变迁并没有削弱阶层壁垒的阻隔作用(李路路,2003)。单位和地区壁垒效应依然限制了人的流动,相同职业地位的资源含量存在差异;市场经济起到弱化结构壁垒的作用,父代单位对子代地位获得的影响下降,承继机制受到抑制;同时,职业相关的社会经济地位迅速上升,但自致机制并不乐观(边燕杰等,2006)。除了工业化和制度机制外,再生产机制和统治机制也是形成共同的继承性流动模式的重要机制(李路路,2006)。
    (二)代际收入流动的影响因素及公共政策
    代际收入流动关乎社会公平与机会平等,是社会收入分配的一种动态衡量。代际收入流动反映一个人的收入受其上一代人收入影响的程度,一般用代际收入弹性测度,即子辈收入对父辈收入的弹性。一个社会的代际收入弹性越大,则代际收入流动性越小,机会不平等程度越高。
    城乡家庭代际收入流动性偏弱,且城镇家庭高于农村,这加剧了城乡收入差距。总体上,无论在城镇还是农村内部都出现了高收入阶层固化的倾向,低收入阶层家庭子女向上流动的概率偏低(周兴和王芳,2014)。其中,新生代城镇家庭子女收入向上流动的能力相对其前辈有所减弱,而新生代农村家庭子女收入向上流动的能力要超过其前辈(徐晓红,2015),城镇收入底层和收入顶层的代际固化现象明显改善,是收入差距代际传递下降的来源,而收入底层的农村居民更容易陷入低收入代际传递陷阱。
    在当前我国经济转型背景下,家庭财富资本转移是重要的代际收入传递途径,也是父代提升子代经济福利的途径之一(陈琳和袁志刚,2012a)。特别是进入21世纪,父代为子代购置婚房成为代际收入流动的重要实现途径(王跃生,2010)。
    相对于财富的转移或赠予,人力资本投资是代际收入流动的一个长期、潜移默化的传递机制。人力资本是影响代际收入流动的重要原因(陈琳和袁志刚,2012b;周兴和王芳,2014),教育不平等效应对代际收入流动性的变迁具有重要作用,该效应取决于家庭背景差异对子女教育的影响、教育体系的不平等程度以及教育在劳动力市场中的重要性(王学龙和袁易明,2015)。子女接受教育可以显著降低职业向下流动的概率(周兴和张鹏,2015)。除了家庭的人力资本投资外,公共教育投资同样对代际收入流动具有非常显著的作用(林莞娟和张戈,2015)。学校、公共设施以及医疗保险等公共服务的完善有助于子代的职业向上流动,更好的公共服务可以有效提高子女的受教育年限,从而具有更好的人力资本投资(卢盛峰等,2015)。贫困家庭的子代主要依靠公共人力资本投资实现代际收入向上流动,保障基础教育的均等化至关重要。教育扩张总体上提高了教育流动性,降低了代际受教育程度向下流动的可能性,提高了代际受教育程度向上流动的可能性(罗楚亮和刘晓霞,2018)。家庭的教育选择和公共教育政策能够使不同收入水平家庭的子女最终获得的人力资本和收入在代际内的差距不断加大,固化了收入在代际的相关性(杨娟等,2015)。
    综上,已有研究无一例外地强调了教育对提高收入流动性的重要作用。20世纪90年代以来,高等教育实施大学扩招政策,义务教育普及率和高等教育受教育群体规模不断增加,教育经费支出占财政支出的比重逐年上升。然而教育资源分布依然存在严重的不均衡,并且这种不均衡几乎存在于每一级教育体制内,城乡和区域间差异明显(陈琳和袁志刚,2012a)。提高人力资本回报率、实现教育均等化的措施包括促进教育体制改革,使受教育者获得与其学历层次相适应的知识技能与能力禀赋,提高高学历人才薪酬福利水平;努力实现教育资源均等化,加大困难家庭学生奖助补力度,使不同户籍不同阶层的子代能够平等地接受各个层次的教育。与此同时,致力于创造公平的就业和竞争环境,切断代际收入的惯性传导,保障就业公平,提高人才在不同地区和行业的流动性(袁磊,2016)。减少城镇家庭房屋财产的不合理差距,特别是去除其上所附着的教育、福利资源。通过建立完善的产权制度,逐步实现农村房屋土地的可流转变现,实现不动产对我国农村家庭的财富意义(陈琳和袁志刚,2012a)。
    七、总结
    2020年是具有里程碑意义的一年,我国将全面建成小康社会,实现第一个百年奋斗目标。在这一历史性时刻,理论界有必要全面回顾过去七十年我国收入分配制度演进和改革的历程,总结各个时期经济学界关于收入分配重点领域的理论成果。本文立足“两个一百年”奋斗目标历史交汇和承上启下的特殊历史意义,详细梳理了自中华人民共和国成立以来特别是改革开放四十年间经济学界关于我国收入分配理论和实践的重要研究发现。党的十九大报告作出了提高保障和改善民生水平、加强和创新社会治理的重大部署。为此,本文在阐述七十年我国收入分配理论和分配制度改革的基础上,针对长期以来民生领域的短板问题,重点从收入差距演变及成因、基本公共服务制度供给和均等化诉求、反贫困机制与政策减贫效应、代际流动特征与代际收入流动作用因素四个方面展开,从广义视角厘清收入分配实践和制度演进的学理脉络。2020年3月,中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,指出要加快要素价格市场化改革。健全生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。着重保护劳动所得,增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬,提高劳动报酬在初次分配中的比重。全面贯彻落实以增加知识价值为导向的收入分配政策,充分尊重科研、技术、管理人才,充分体现技术、知识、管理、数据等要素的价值。《意见》丰富和完善了生产要素的内涵,具有很强的指导意义。如何理解和实现收入分配政策的这一重要调整,是未来收入分配理论研究值得关注的一个重点方向。
        参考文献略
        本文系中国社会科学院登峰战略重点学科(发展经济学)项目的资助。
        (作者单位:中国社会科学院工业经济研究所)

Tags:中国收入分配七十年,改革实践与理论演进  
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