重视“一带一路”重大项目的符号意义

    传统视角下，我们往往将重大项目放在工程基建领域或者项目管理领域里讨论，从而较多关注项目系统内的专业性管理工作，例如投资、进度、质量、安全等问题，但重大项目由于投资规模大、涉及面广、影响深远、关注程度高、利益相关者多，已经远远超出了这一范围，必须从更大视角来重新审视重大项目及其社会复杂性等问题。“一带一路”重大项目属于全球性项目，我们不能简单套用“在中国”的重大项目管理思维，这其中，尤其要深刻认识“一带一路”重大项目所代表的政治、政策以及外交符号意义。
    重大项目是一种政治符号
    重大项目所特有的凸显和标志意义，使其受到广泛关注，被视为社会科学领域中的一种新现象。重大项目往往是一个国家或地方政府“办大事”的有形标志物，是体现政绩或释放某种政治信号的巨型载体，因此被政府所重视，并以此代表其主要成就。不管是过去的教堂和宫殿，还是现在的摩天大楼、大型机场和奥运会举办等，都具有这种符号意义。重大项目的成功能引发社群自豪感，政治家也能从公众和媒体中产生的可见性中获得成就感，例如开工或竣工宏大仪式的曝光享受、高层官员的连任或升迁，这使得重大项目成为无可替代的政治符号象征。例如，埃及“迁都”计划是塞西总统上任以来的最大项目，耗资450亿美元，包括一栋中国公司承建的345米非洲最高楼，塞西认为“迁都”预示着“现代政府工作进入新时代”，并多次表示新行政首都的开放将标志着一个“新国家、新共和国的诞生”。因此该项目已经超越了传统基建项目意义。
    这种政治符号的象征意义推动了重大项目建设规模的螺旋式增加，从而演变为规模宏大的社会性工程和经济发展工具，旨在雄心勃勃地改变社会结构和经济发展进程，并通过调动大规模社会资源以及集体行动进行推进，从而奠定政客的历史定位和政治合法性地位。也正是由于这种政治符号象征意义，重大项目往往和不同党派政治立场进行了挂接和捆绑，贴上了政治符号“标签”，从而在大选政权更迭时可能存在项目中断、“发卡弯”转向甚至取消风险。
    从目前看，受“一带一路”部分沿线国家政权更迭或全球格局重塑影响，一些政治符号强烈的重大项目存在较大不确定性或中止风险。例如，中国与马来西亚最大的经贸合作项目东海岸衔接铁道工程，在2016年到2019年间就因政权更迭成为不同政治立场的争议焦点，从而被马哈蒂尔总理新政府以“国家利益”为由单方面要求暂停。“一带一路”沿线大多数国家都具有这种政权频繁更迭的政治风险，因此应高度重视重大项目的政治关联风险。
    重大项目是一种政策符号
    重大项目也是政策性工具和政策落地载体，不同时期的重大项目具有显著的政策导向差异，也是政府政策转型的符号象征，具有较强的经济意义。这主要是源于规模与投资巨大的重大项目往往具有战略性，能带动相关产业链和价值链的系统性转型发展，具有“牛鼻子”作用和示范效应，同时也是重大项目政治符号的具体延伸。重大项目的政策符号意义主要体现在发展理念转变、实施规则竞争、产业布局重塑、行业发展支持以及开发模式创新等方面。实际上，不管是西方七国集团（G7）的“重建更好世界”、欧盟的“全球联通欧洲”战略，还是美日澳的“蓝点网络”计划、以及英国的“清洁绿色倡议”等“一带一路”竞争性方案，都是以新政策与新规则的形式来实现其背后主要政治动机的。
    由于全球不同地区发展不平衡，因此发展诉求也不同，符合本地政府政策导向的重大项目也更容易受到广泛支持。例如，非洲和东南亚倾向于吸引交通基础设施和产业园区投资建设，而欧洲和南美地区重大项目合作则更多分布在可再生能源、清洁能源和新能源等领域。随着全球气候变化、“碳达峰、碳中和”可持续发展战略、后疫情以及国际格局重塑的深度影响，我们必须要重视“一带一路”重大项目的政策指向符号象征意义，贴合当今世界发展的总体趋势，争取得到沿线国家的广泛支持和拥护，以实现“一带一路”更高质量的发展。
    实际上，“一带一路”倡议自实施以来，中国政府一直重视重大项目在政策方面的引领地位和示范作用。习近平总书记在2016年、2018年和2021年三次“一带一路”建设座谈会上的重要讲话，都明确指出了不同阶段关键项目、示范性项目、重大项目、标志性项目的聚焦领域、发展重点和发展理念。在第三次“一带一路”建设座谈会上提出，“以高标准、可持续、惠民生为目标”“要优质打造标志性工程。民生工程是快速提升共建国家民众获得感的重要途径，要加强统筹谋划，形成更多接地气、聚人心的合作成果。”准确把握了最新国际形势和发展趋势，明确了今后“一带一路”重大项目的政策指引导向。
    重大项目是一种外交符号
    重大项目的政治性和政策性特征决定了其也具有外交符号象征意义，可以说，重大项目是否实施顺利是双方或多方外交关系的晴雨表。例如，2019年中国和马来西亚东海岸衔接铁道项目的重新谈判既是项目合作问题，更是与新一届政府的外交关系问题。鉴于重大项目的凸显意义，双方领导人在项目合作签署、开工典礼、开通仪式等重要场合上亲自出席，也在一定程度上表明了重大项目是双方外交关系的重要成果。再例如，3月19日，塞尔维亚总统武契奇、总理布尔纳比奇和匈牙利总理欧尔班都出席了匈塞铁路塞尔维亚境内贝尔格莱德至诺维萨德段的开通仪式，该项目是中国铁路“走出去”的欧洲第一单，也是“一带一路”重点项目。在当前国际形势下，塞尔维亚对开通仪式的高度重视也体现了两国坚实的外交关系。但同时，重大项目与外交关系的动态性变化也不可避免带来了风险和代价。受意识形态影响，中国“走出去”企业、项目与政府形象的捆绑关系，也给重大项目实施带来了不确定性风险。
    除传统政府外交意义外，“一带一路”重大项目还有更丰富的公共外交符号意义。“一带一路”重大项目属于全球项目或国际工程，这就决定了参与各方以及利益相关者之间存在较多的规制性、规范性和文化认知等不同层次的制度挑战，从而形成了特定的“组织场域”，参与者的本地嵌入性和不同制度体系的融合挑战明显，对项目的顺利实施及业务可持续发展具有根本性影响，一旦出现负面事件可能成为反对势力炒作抹黑的重点，进而使项目成为全球政治性舆论焦点。例如，尽管中国政府外交层面作了最大努力，堪称“海外三峡”的中缅密松水电站合作项目还是因为公众反对、缅甸内部政治对立、媒体误导以及其他国家介入等复杂因素被迫停工，时至今日仍未解决，凸显了国际重大项目公共关系和外交关系的复杂性。因此，为了确保“一带一路”重大项目的顺利实施，必须突破“在中国”的重大项目管理理念以及单一依赖政府外交的传统“走出去”外部关系处理方式，进一步丰富“重大项目外交”的新内涵，形成具有中国特色的“政府—企业”二元国际重大项目利益相关者治理和公共关系处理新模式。
    随着“一带一路”沿线外部环境的日益复杂，重大项目的投资、建设、运营也日益呈现多边合作性质，重大项目与政府外交、企业公共外交之间的关系也变得更加紧密和敏感，这对于我国企业“走出去”挑战越来越大。因此在新形势下，重大项目外交是企业外交在项目环境下的延伸，同时也与政府外交、非政府公共外交相融合，其主要聚焦于通过公共关系治理支撑重大项目实施、项目绩效、跨国企业形象以及业务的可持续发展，从而为重大项目构建积极的良好外部环境。例如，山东电力建设第三工程公司的项目经理房一波在尼日利亚援建帕帕兰多电站期间，积极化解项目困境，打破了与当地人的关系障碍，赢得了尊重与爱戴，被封授为酋长，成为中尼项目合作的一段佳话。时至今日，中国与尼日利亚在项目建设等方面都具有良好合作关系，可以说重大项目外交起到了很好的支撑作用。
    一直以来，重大项目都是各个国家、地方政府以及机构竞相追逐的对象，规模日益庞大，成为了一个复杂的管理系统，并深度潜入和交织于外部政治经济和社会系统。过去我们常常在工程基建或项目管理领域谈论重大项目问题，而忽略了其社会、政治和公共管理等外部系统问题，这显然造成了对重大项目管理的理解偏差。中国是重大项目大国，在重大项目领域取得了举世瞩目的伟大成就，但我们还不是重大项目强国，其主要体现在过去大多是“在中国”的重大项目经验和建造技术“硬实力”，而面向“一带一路”重大项目管理的全球“软实力”还不足，这需要引起我们的足够重视。
    【本文系国家社科基金“一带一路”建设研究重大专项“‘一带一路’重大项目建设经验、教训及工作建议研究（19VDL001）”的研究成果】
    （作者系同济大学经济与管理学院教授）