谷树忠、李维明：自然资源资产管理改革需处理好十对关系

    自然资源资产管理的核心是产权制度，而产权制度改革的基础就是要明确自然资源所有者、使用者和管理者的权利、责任和义务。只有权利激励、没有责任约束，必然导致权力滥用；而只有责任约束、没有权利激励，必然导致资源配置效率低下。
    自然资源资产管理及其改革，是生态文明及其制度建设的重要支撑。自然资源资产管理改革，是一个复杂的系统工程和艰难的渐进过程，须妥善处理好一系列重要关系。
    一要处理好改革与发展的关系
    任何改革都需要处理好这对关系。发展是硬道理，改革的目的在于促进发展。自然资源资产管理及其改革更须处理好这对关系，否则会影响自然资源管理秩序与效率，破坏或削弱自然资源对社会经济发展的支撑和保障作用。为此，一要坚持以提升自然资源对社会经济发展的支撑和保障能力、实现自然资源资产保值增值为最终目标，改革不能有损于此目标的实现；二要在发展中改革，坚持试点先行、重点突破，循序渐进，为发展提供持久动力；三是不能为了改革而改革，要坚持问题导向、效果至上，重点解决自然资源资产产权主体虚置、所有者权益未落实、管理效率低下、国有资产流失等问题。
    二要处理好改革与继承的关系
    继承与改革，是同一个过程的两个方面。继承是改革的必要前提，改革是继承的必然扬弃。自然资源资产管理改革尤其须要处理好这对关系。一方面，要在继承基础上改革。自然资源资产管理改革，不是对旧事物的简单否定，不是简单的模式更替，而是对传统管理模式的扬弃。我国自然资源种类繁多、特点各异、属性功能多样，已形成相对成熟的管理制度，好的管理经验与制度，需要在改革中借鉴和继承。另一方面，要在改革进程中继承。继承不是原封不动地承袭以往的经验与做法，而是针对自然资源资产管理改革过程中遇到的突出问题，特别是在解决管理职能交叉等关键问题方面，借鉴国内外先进经验。
    三要处理好政府与市场的关系
    自然资源资产管理改革须妥善处理好政府与市场的关系。其一，市场应在经营性自然资源资产的配置中发挥决定性作用，政府在其中发挥调控和监管作用。加快构建全国（及区域性）自然资源资产交易体系，理顺自然资源资产价格形成机制，完善自然资源资产有偿使用制度、价值评估制度等，让价值规律、竞争规律和供求规律在经营性自然资源资产配置中起决定性作用。其二，要明确政府在自然资源资产管理方面的权力边界或权力清单，重点强调政府应本着公开、公正、公平原则，在公益性自然资源资产配置中发挥主体性作用，市场在其中发挥调节、补充作用。
    四要处理好权利与责任的关系
    权利与责任是统一的整体，两者相互依存、不可分割。没有无责任的权利，也没有无权利的责任。自然资源资产管理的核心是产权制度，而产权制度改革的基础就是要明确自然资源所有者、使用者和管理者的权利、责任和义务。只有权利激励、没有责任约束，必然导致权力滥用；而只有责任约束、没有权利激励，必然导致资源配置效率低下。为此，自然资源资产产权界定必须赋予产权主体明确而对称的权利和责任，既要使权利受到法律的保护，又要使权利无法摆脱相应的责任约束。具体而言，要按照归属清晰、权责明确、监管有效的要求，建立健全自然资源资产产权制度，界定不同属性和用途的自然资源所有权、使用权和管理权，明确其权利和责任，按照所有者与管理者分开和一件事由一个部门管理的思路，落实全民自然资源资产所有权职责，授权代表全体人民行使所有者的占有、使用、收益、处置权，并对各类全民所有自然资源资产的数量、范围、用途进行统一监管，享有所有者权益，并通过监督促进权利和责任的落实，实现权力、义务和责任的统一。
    五要处理好管理与经营的关系
    由我国自然资源资产的重要性、特殊性和复杂性所决定，自然资源资产的管理和经营往往是一对敏感而棘手的关系。自然资源资产经营是实现自然资源资产保值增值的必然选择，特别是对于经营性自然资源资产而言更是如此。为妥善处理这一对关系，可以探索将自然资源资产划分为公益性资产和经营性资产，对以提供公共生态产品和社会服务为主的公益性自然资源资产，一般应以资源保护和可持续利用为目标，采取公共行政管理手段加以管理，严格限制和禁止其经营性利用，重点考核公共生态产品和服务质量及相应成本状况；对以提供市场产品为主的经营性自然资源资产，一般采用市场规则来运营管理，探索国有资源资产的经营与管理分离，经营主体可以多元化，重点考核其资产价值保值增值。此外，还要建立健全完整的国有自然资源资产代理和资产运营及相应的监督管理体系。

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