区域环境治理中的地方政府合作

    区域环境治理的保障机制
    当前，无论是学界所主张的区域内地方政府环保机构的重组，还是省以下环境监测监察执法垂直管理改革，抑或是区域性环保机构的新设，其目的都是为了从机构上化解行政区划对区域环境治理的阻碍。机构方面的变革对保障区域环境治理的有效实施固然重要，但更需要为区域环境治理的实施构建完善的保障机制。行政区划对区域整体环境的分割，导致区域内地方政府在治理本地环境时画地为牢，甚至产生以邻为壑的环境治理思路，进而导致“上游地区污染、下游地区受罪”的现象频频发生。另外，由于环境的公共性和外部性，区域内一方政府治理环境的收益会外溢到其他相邻政府，同样，其污染环境的负担也会由周边的政府分担。这导致区域内地方政府产生“搭便车”的心理，并最终导致“囚徒困境”在区域环境治理领域的出现。要消除这些问题，就要构建完善的区域环境治理机制，以增强区域内政府间的信任，提高区域内政府参与区域环境治理的意愿。
    其一，建立信息沟通机制。区域环境治理中“囚徒困境”出现的根源在于，区域政府间环境治理信息的不透明。由于区域内政府环境治理信息的沟通不畅，使得区域内政府间缺乏足够的了解和信任。在此情况下，即使区域内政府都意识到区域环境治理能够为区域环境整体带来正效益，但由于一方政府对另一方政府能否切实履行治理职责缺乏信心，通常的治理策略仍然是不合作，从而导致“囚徒困境”的产生。要打破“囚徒困境”，重建区域内政府间的信任，就要保障区域内政府间环境治理信息的充分公开和有效交流，使一方政府充分了解另一方政府的环境治理信息，从而使其在对另一方政府进行有效监督的同时更能增强对区域环境治理合作的信心，避免“无知之幕”在区域环境治理中的副作用。此外，区域环境治理信息的有效公开，还有助于区域内非政府组织和公众参与，并发挥监督作用，从而有利于区域环境治理质量的提升。实际上，无论是政府机构的重组，还是区域政府间协定的签订，其目的就是要打破行政区划对信息交流的阻隔。而为了保障这一目的的实现，就要为区域内环境信息的发布和沟通建立合理有效的法律保障机制，使信息能够在区域范围内自由流通，保障区域环境治理主体充分的环境信息知情权。
    其二，建立利益协调机制。被划入同一环境区域的地方政府之间存在经济发达和经济落后之分，比如我国京津冀地区的河北省和北京市、天津市之间在经济发展水平方面就存在着不小的差异，因此各地区的政府对待经济发展以及环境保护的态度也存在明显的不同。这样，如果强行在该地区实行统一的区域环境治理及环境保护标准，则会给本已经济薄弱的河北省带来更严重的打击。如果这些问题不解决，则不仅无法调动河北省参与区域环境治理的积极性，而且会在经济与环保问题上产生新的不公，反而有违环境正义。为此，要克服区域内地方政府间的经济差异给区域环境治理带来的阻碍，在当前还无法统筹区域内经济发展和以区域为单位进行经济核算、分配的情况下，建立完善的区域内政府之间的帮扶政策，减轻区域内经济薄弱政府为参与区域环境执法而给本地区经济发展带来的压力是最为良好的选择。例如，“天津市投入4亿元帮助沧州、唐山两市防治大气污染，改善区域环境”的做法就是区域内政府间经济帮扶政策的最好体现。但是，要想让这种区域内地方政府之间的帮扶规范化、常态化，还需要构建系统完善的法律保障机制，通过将生态补偿、技术援助以及上级政府的财政支持法制化、常态化，从体制和机制角度化解区域内经济薄弱政府参与区域环境治理的后顾之忧，激发其参与区域环境治理的热情，从而有效消除经济因素给区域环境治理带来的实质障碍，保障区域环境治理活动的顺利实施和区域环境治理目标的全面实现。
    （作者单位：苏州大学王健法学院）

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