做好社会养老保险制度顶层设计

    经过多年努力，我国城乡统筹发展中的社会养老保险制度建设卓有成效，主要表现为：包括城镇企业职工、城乡居民和国家公职人员在内的各类人员的城乡基本社会养老保险制度已基本建立，并实现了基本社会养老保险制度的全覆盖；社会养老金待遇逐年提高，成为各类参保人员退出劳动后重要的生活来源；社会养老保险基金规模不断扩大，成为社会养老制度可持续发展的重要基础性条件。但是，我国各类人员社会养老保险制度的设计遵循“分类施保”的指导思想和技术思路，在身份分类和成员资格确定标准上存在着多重性，并在此标准上建立各自的政策制度，再加上各种制度之间边界模糊、难以对接，导致我国社会养老保险制度陷入“碎片化”的发展困境，并由此对我国社会养老保险制度的公平性、流动性和可持续性造成一定影响。1.公平性问题。由于我国社会养老保险制度建设采取分职业、分地区渐次推进的自愿参保方式，目前还有相当部分的灵活就业人员（主要包括部分非公经济组织员工、城镇灵活就业人员、农民工以及部分农村居民）游离于社会养老保险制度之外；另外，由于各地财政承受能力和基金结余分布不均，且统筹层次仍偏低，社会养老保险互济功能发挥不够，导致地区之间待遇差别较大。2.流动性问题。由于不同地区缴费基数和比例不同，灵活就业人员的社会养老保险关系跨地区、跨制度的转移接续面临着现实难题，这成为一部分人群不愿参保、脱保和弃保的重要原因。3.可持续性问题。一段时期以来，社会养老保险基金筹资渠道偏窄、缴费比例偏高、养老抚养比持续增高等问题，在相当程度上影响了社会养老保险制度的可持续性发展。
    社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。因此，在城乡统筹发展中的社会养老保险制度建设过程中，进一步做好社会养老保险制度的顶层设计具有重要意义。在此过程中，要着重解决以下问题。1.城乡不同地区人群的养老保险金待遇差别问题。允许不同地区、各类人员的社会养老保险金待遇有一定差别，但考虑到社会养老保险的公平性原则，这一差别应控制在一定范围内。2.灵活就业人员的参保问题。根据灵活就业人员存在着流动性强、经济收入不高以及市民化是长期过程的特点，建立符合灵活就业人员自身特点、相对独立类型的灵活就业人员社会养老保险制度是一个重要选项。3.城乡居民养老保险金待遇调整机制问题。在国家出台的各类关于人员社会养老保险制度的规定中，都有“根据经济发展和物价变动等情况，建立基础养老金最低标准正常调整机制”方面的规定，但国家规定的70元/月的城乡居民基础养老金，相对于物价及消费水平来说，是比较低的。因此，要进一步加大国家财政补贴力度，尽可能提高基础养老金给付标准，使城乡居民基础养老金替代率保持在一个合适的水平；并综合考虑农村居民和城镇居民的年龄、地域以及身体状况等实际情况，其待遇计发年限灵活处理。4.在目前业已初步建立、健全“三支柱”社会养老保险体系的基础上，如何进一步借鉴世界银行养老保险“五支柱”模式，建立健全多支柱的社会养老保险模式，对于进一步完善城乡统筹发展中的社会养老保险制度建设具有特别重要的意义。5.建立“国民养老金制度”问题。这一方面可以借鉴欧盟“累计计算”、“分别支付”、“最后接管”的成熟做法，建立国民养老金“一卡通”，卡随人走，费随人缴，改“一地”累计15年（或更长时间）为“一卡”累计15年（或更长时间）。这样既充分考虑到了各类、各地区人员社会养老保险制度的实际情况，又能够兼容各种差别，并实现在全国范围内的转移接续问题。在此基础上，将“国民养老金制度”和“医疗、失业、工伤、生育等保险制度以及救济、福利、优抚安置等保障制度”进行整合，适时建立“国民社会保障制度”。
    对不同历史条件下形成的我国各类人员社会养老保险制度进行改革，建立统筹推进城乡社会保险体系建设和更加公平可持续的社会保障制度，是顺应社会发展的大势。但是在改革过程中，要理顺以下问题。1.降低退休所得的替代率问题。按照世界银行老年经济安全三个支柱理论，三个支柱的经济收入分别占30%、30%和40%比例。因此，可按照这一比例进行总体规划。2.退休收入“就高”还是“就低”问题。目前，政府机关、事业单位人员的养老金普遍要高于企业职工以及城镇、农村居民的养老保险金。在改革过程中，就存在着退休收入“就高”还是“就低”问题。从心理上来说，如果“就低”就会产生抵触情绪；但如果一味就高，国家财政又不堪重负。因此，找到一个合适的平衡点，可以减轻改革阻力。3.允许各类人员的社会养老金有一定差别。由于学历、学位、身份、职业、职位以及工作地区不同，可以允许不同地区、各类人员的社会养老金有一定差别。只有这样，才能形成鼓励出现更多更优秀劳动者的社会氛围。4.在这场改革过程中，顶层设计具有特别重要意义。5.这场改革涉及各方面的复杂关系，牵一发而动全身，因此要在党的组织领导下，循序渐进，有计划、有目的、有步骤地进行，同时也需要有清晰的改革时间表。
    （作者单位：华侨大学政治与公共管理学院、华侨大学政治发展与公共治理研究中心）