运用PPP模式推动环境治理体系多元化

    党的十九大报告指出，需要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，以解决突出的环境问题。PPP是绿色金融中政府与社会资本合作以解决环境投融资困境的重要举措。未来我国每年的绿色投资需求将达到2万亿至4万亿元，但财政每年只能投入3000亿元，占比仅15％左右，其他85％以上的绿色投资需要来自社会资本。这个巨大的资金缺口必然会吸引一大批社会组织和民间资本参与。PPP模式有助于发挥市场的作用，促进地方政府管理理念的创新；还可以在第三方的带动下，推进环境治理的专业化和规模化。以流域的PPP模式为例，PPP区域环保基金通过扶持有利于区域或者流域环境保护的产业群，达到污染源头控制的目的，可以在PPP合同期完成后，实现区域或者流域环境保护的自我实现和完全的市场化运作。当前，PPP模式在推动多元共治发展方面还存在一些问题。一是各级政府对PPP热情高涨，但社会资本则相对冷淡，主要原因在于目前社会对PPP模式的认知存在明显的误区，把PPP单纯地诠释为一种新的城乡基建融资模式。二是融资难成为PPP项目落地的重要阻碍。财政部信息平台PPP项目中仅有30％左右的签约率，10％左右的落地开工率。三是不适宜采用PPP模式实施的项目标准不清晰，项目的投资回报机制尚不明确。四是目前与PPP相关的政策主要以部门规章及国务院、部委规范性文件为主，且落脚点集中于PPP模式应用范围以及融资方式，而项目推进过程中普遍遇到的法律冲突，仍缺乏相应制度依据。五是多元共治作为一种基本理念，往往在“落地”层面面临诸多挑战。地方政府对环境“多元共治”的认识还不到位；在环境保护诸多政府部门机构内部，数据之间没有完全实现共享，“分割”局面还没有彻底整合，尚无专门机构谋划和推动“多元共治”，其仅停留在理念层面。
    基于现实中存在的问题，运用PPP模式推动环境治理体系多元化，需要在以下方面作出更多努力。
    第一，明确PPP模式概念，提高PPP项目运行质量。2014年9月财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，将PPP定义为“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作”。针对目前社会对PPP模式认知存在的误区，政府部门应对PPP的定义做出更为详细清晰的界定，包含PPP项目的实质、目的及适用标准；适用PPP模式的各类公共项目；PPP的定位应当体现公共利益；社会资本方的定义当不局限于企业等。
    第二，建立健全多元共治PPP项目政策的评估体系，促进PPP项目的规范化。首先，应建立健全多元共治PPP项目政策体系。出台关于专门用于多元共治PPP项目实施的规章制度，包括可实施项目清单和项目融资标准。私人资本投入PPP项目必须达到上述要求，申请参与项目运营的企业只有达到上述规定才具有参与竞标的资格。其次，制定科学灵活的PPP项目评估标准。其标准主要侧重以下方面：实施机构是否是政府或其职能部门或事业单位，PPP项目是否不属于商业项目；项目是否存在固定回报、保底承诺、回购安排等现象；是否采用竞争性方式选择社会资本；PPP项目是否为政府和社会资本双方共担风险、共享收益。最后，不断提高项目的信息化管理质量。各级财政部门应严格项目管理库入库标准和管理要求，建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制。
    

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