完善中国“城市群”治理

    四十年的改革开放，见证且推动着城市化的快速推进与城市的崛起。21世纪初“城市群”概念在我国的兴起，不仅表明改革开放初期是否发展特大城市的历史争论被“城市—区域”的视角所取代，同时也隐含着城市建设者与研究者对于城市的美好期盼：建立空间更广泛、功能更完善、人民更满意的城市发展格局。近年来，我国城市发展政策相继出台，不断革新着城市群的建设思路与发展格局。研究城市就应该把它放在区域中去看，城市群治理应克服单一城市的自利性行为倾向，协作解决区域发展中的共同挑战。
    走进政策话语的“城市群”
    早期中国城市群治理的政策实践，源于“区域—城市”二分视角的探索。改革开放前二十年，我国以小城镇推进城市化的进程。21世纪初，这一建设思路逐渐转变为承认和强化“区域”对国家和城市发展的重要性认知，并尝试以行政力量引导市场经济体制下的城市及城市群发展。
    在“区域”的层面上，改革开放不仅充实了我国城市化的物质基础，也使市场资本打破了中华人民共和国成立初期的均等化城市格局，成为影响城市发展的主导性因素。为扭转资本所引发的中西部地区与东部地区不断拉大的城市化差距，我国政府先后实施了西部大开发（2000）、东北振兴（2003）、中部崛起（2009）等一系列促进区域协调发展重大战略。
    而在“城市”的层面，包括高新区、经济技术开发区、保税区等在内的各类政策特区在城市内部及郊区不断涌现，成为推动城市空间扩展、强化区域产业协调的重要依托。以高新区为例，自2000年起国家层面先后出台了《科技部、国家环保总局关于在高新技术产业开发区开展创建ISO14000国家示范区活动的通知》（2000）、《科学技术部关于进一步支持国家高新技术产业开发区发展的决定》（2002）、《国家高新技术产业开发区技术创新纲要》（2005）、《关于促进国家高新技术产业开发区进一步发展增强自主创新能力的若干意见》（2007）等一系列重要的指导性文件，地方城市政府也相继出台了各类优惠政策。这些政策不仅推动了所在城市的发展，更为后期强化城市群的互动协调提供了基本的产业基础。在一定程度上，当前我国城市群较为成熟的地域，大多是早期产业政策汇聚地。
    尽管“城市群”的概念在早期城市政策中较少出现，但通过“区域—城市”两个层面所开展的政策布局，实际上是逐渐承认并将城市群视为均衡区域发展、引导城市资本力量的重要抓手。经过十余年的政策探索，我国逐渐明确了以行政力量引导地区均衡发展、推动城市空间有序扩展的基本建设思路，“城市群”逐渐活跃于各级政府的政策实践之中。
    2014年公布的《国家新型城镇化发展规划（2014—2020年）》，强调“要以城市群作为优化城镇化布局和形态的主体形态”，正式明确和承认了“城市群”的重要空间作用和社会价值，即改变传统的“东中西部”条状区域发展思路，将以城市群为单位的“块状”区域规划上升为国家战略。2016年出台的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，更是具体指明了我国城市群发展的基本构想，“优化提升东部地区城市群，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平，培育中西部地区城市群”。可见，城市群不再仅仅是“区域—城市”视野中的模糊角色，已成为推动新型城镇化、支撑区域发展的重要增长极。
    在“城市群”正式上升为“政策话语”的同时，我国在城市治理创新方面的探索也不断前行，为中观视角的“城市群治理”积累了较为丰富的实践经验。首先是表现为国家级新区的全面布局。新区力图取代和整合以往功能单一的经济政策特区，通过地域空间、使命功能、行政关系、行政手段等维度的重构实现了由经济驱动向区域发展战略载体的功能嬗变，并于2014年进入经验推广阶段。其次是迭次出台的诸多国家级城市群规划。这些规划不仅明确了区域发展的中心城市，更以顶层政策设计的方式指明了区域发展中跨越城市行政区划藩篱的路径。事实上，国家级新区多为跨区划边界类型的新区，甚至城市群都是跨越多个省份的行政区划，这都印证了我国城市建设者和研究者对于城市群治理的前瞻性探索与思考。

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