扶贫“措施到户精准”的挑战与应对

    从我国扶贫开发的发展历程来看,构建以贫困人口为主位、以需求为导向的政策框架,是当前和今后扶贫脱贫的基本走向和路径。而“措施到户精准”这项政策的提出,意味着我们应当从政策过程和公共治理的双重视角来看待贫困问题、探寻贫困的应对之道并构建贫困的解释路径,也因应了贫困治理的复杂性、艰巨性、变动性和持久性。
    有效瞄准贫困户之难
    在政策执行的视角下,扶贫政策、措施、资金、项目等如何有效、及时地到达贫困人口,建立畅通、高效的扶贫受益机制,是衡量扶贫成效高低的核心标尺之一。在精准扶贫的政策框架下,扶贫政策、措施、资金、项目等是否以及在多大程度上精准瞄准并受惠于贫困群体,将成为脱贫攻坚最核心的政策目标。在扶贫资源配置过程中,除了扶贫资金被挤占挪用等违法违规现象,最主要的难题是扶贫政策落地问题,即扶贫资源如何有效瞄准贫困户。
    第一,扶贫政策在落实过程中被替换。扶贫过程中政策被替换的问题突出,主要是由于政策执行链条过长、相关利益主体的约束机制不健全以及缺乏贫困人口的公共参与和政策反馈等,扶贫政策“悬浮”于中上层,抑或为现有的治理体系所消解而出现象征性执行、选择性执行、替换性执行、观望性执行、规避性执行等政策异化与变通,这就使得原有扶贫目标被各种新目标替代,扶贫政策成为其他政策行为的附属品。
    第二,扶贫政策主客体难以发挥主观能动性。在扶贫政策执行过程中,执行主体或对象由于受到地方或个人利益的影响而采取消极态度,导致政策效果不佳,未能达到预期目标。其表现有:其一,村干部出于怕麻烦、怕风险和怕矛盾等多种原因对精准扶贫政策采取消极和敷衍态度,导致扶贫工作流于形式,未能真正达成政策效果。其二,驻村干部驻村时间短,身在农村心在机关,更不愿意通过个人努力和社会网络为贫困村庄和农民提供有力支持和帮扶。其三,中青年农民大量外出打工,留守农民的知识水平和参与意识有限,对精准扶贫政策关注不够,从而使得扶贫脱贫工作效果在部分地区收效甚微。
    第三,扶贫政策刚性太强、灵活性不够。如在扶贫过程中,部分地区忽视贫困乡村的资源禀赋以及贫困人口的需求和能力,采取一刀切模式,项目和资金捆绑,政策过于刚性而缺乏灵活性,导致扶贫政策对接出现障碍。
    贫困人口“客位化”之困
    当前,尽管扶贫政策关照对象逐渐从贫困县和连片特困地区缩小为贫困村乃至贫困户和贫困人口,但是从政策设计、项目安排、资金使用、措施落实来看,扶贫政策过程仍然以执行链条的中间层为中心,脱贫绩效也为较长的政策执行链条所消解或弱化。鉴于某些体制性障碍与机制性欠缺,贫困人口这一扶贫政策的终端主体却往往被“客位化”,抑或对政策过程缺乏有效的话语权和影响力,进而对扶贫措施精准到户构成挑战。
    其一,对帮扶措施中整体性与个体性之间的区分和衔接关照不够。对于贫困户而言,其致贫因素中既有区域性、整体性的,如地理区位偏僻、自然资源匮乏、基础设施落后、公共服务滞后等,也有个体性、家庭性的,如因病因学因灾因意外事件等。同时,贫困是多维的,往往是多重因素叠加和共同作用的结果。因此,在制定帮扶措施时就应充分考量贫困的多维性和贫困户致贫因素的复杂性。然而,不少地方鉴于脱贫攻坚时间紧、任务重等境况,没有充分认识到贫困户的差异性和个体性,没有对每个贫困户作出分门别类的分析,并据此制定出相应的帮扶措施。同时,也没有有效关照整体性的帮扶措施与个体性的帮扶措施之间的衔接,沿袭整村推进、整乡推进的脱贫思路甚至构建更大范围内的区域性脱贫政策体系,一味地通过区域脱贫带动个体脱贫。
    

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